loT<\
UNIVERSITÉ DE NEUCHÂTEL
Faculté de droit et des sciences économiques
L'obligation de réciprocité
Pour une position stratégique
de la Suisse
face à l'Europe de 1992
THÈSE
présentée à la Faculté de droit et des sciences économiques
pour obtenir le grade de docteur es sciences économiques
par
Jean-Marie Brandt
IMPRIMERIE CORBAZ S.A., MONTREUX
1990
L'obligation de réciprocité
Pour une position stratégique de la Suisse
face à l'Europe de 1992
UNIVERSITÉ DE NEUCHÂTEL
Faculté de droit et des sciences économiques
L'obligation de réciprocité
Pour une position stratégique
de la Suisse
face à l'Europe de 1992
THÈSE
PRÉSENTÉE À   LA FACULTÉ   DE DROIT ET DES SCIENCES ÉCONOMIQUES
POUR OBTENIR LE GRADE DE DOCTEUR ES  SCIENCES ÉCONOMIQUES
par
Jean-Marie Brandt
IMPRIMERIE CORBAZ S.A., MONTREUX
1990
Monsieur Jean-Marie Brandt est autorisé à imprimer sa thèse de doctorat es sciences économiques
intitulée
«L'obligation de réciprocité: pour une position stratégique de la Suisse face à l'Europe de 1992».
Il assume seul la responsabilité des opinions énoncées.
Neuchâtel, 2 mai 1990
Le doyen
de la Faculté de droit
et des sciences économiques
Claude Jeanrenaud
\
Remerciements
Mes remerciements s'adressent:
—  à M. Jean-Louis JUVET, professeur à l'Université de Neuchâtel et mon directeur de
thèse, pour sa disponibilité, les contacts privilégiés dont il m'a fait bénéficier, notam-
ment auprès de la Commission européenne, sans oublier les effets mobilisateurs de son
enthousiasme, la clarté, le courage et l'originalité de ses prises de position;
—   à la Société de Banque Suisse, qui m'a ménagé l'autonomie nécessaire pour l'accomplis-
sement de cette étude sans modification du cadre de mes activités, et plus particulière-
ment à MM. Bruno HUG et Carlo JORG, ainsi qu'à Peter G. ROGGE;
—   aux personnalités qui ont bien voulu, lors d'entretiens, éclairer mon cheminement de leur
expérience, à savoir, dans l'ordre alphabétique:
Jean-Paul CHAPUIS, délégué du Conseil d'administration et secrétaire général de
l'Association suisse des banquiers ;
Paolo CLAROTTI, chef de division à la Commission européenne ;
G. A. COLOMBO, chef suppléant du Bureau de l'intégration du Département fédéral de
politique étrangère et du Département fédéral de l'économie publique;
Hanspeter DIETZI, conseiller juridique attaché à la Direction générale de la Société de
Banque Suisse;
Etienne GRISEL, professeur à l'Université de Lausanne;
Alain HIRSCH, professeur à l'Université de Genève;
Alfred P. HUBER, directeur à la Société de Banque Suisse, à Genève;
Charles PONCET, avocat à Genève ;
Henri RIEBEN, professeur à l'Université de Lausanne;
Pierre SAUVE, Economie Affairs Officer, GATT, Genève;
Alexandre SWOBODA, directeur de l'Institut des Hautes Etudes Internationales, à
Genève ;
7
Luc WEBER, professeur à l'Université de Genève;
Jean ZWAHLEN, directeur général de la Banque Nationale Suisse;
—   à l'équipe de secrétaires dévouées et compétentes, sans l'engagement desquelles je
n'aurais pas été en mesure d'assumer le double poids de mes tâches professionnelles et de
la réalisation de ce travail ; j'ai nommé Mmes Jeannette OESTREICHER et Denise RUTA ;
—   à toutes les personnes qui, de près ou de loin, m'ont aidé dans la recherche d'une
documentation qui demeure plutôt sommaire en Suisse, notamment M™ J. Christin,
responsable du Centre de documentation de la Société de Banque Suisse, Genève, et
Mme F. Ricci-Stighezza, Service de documentation de la Délégation permanente de la
Commission des Communautés européennes à Genève, ainsi qu'à de nombreuses autres
personnes, passionnées par la problématique de l'intégration européenne, et que je ne
puis toutes et tous nommer ici.
Pully, le 15 février 1990
J.-M. Brandt
Préface
Depuis 1948, date de son entrée à l'OECE (Organisation européenne de coopération
économique), jusqu'en 1990, la Suisse a été capable de canaliser une politique économique
extérieure empreinte de réalisme et de pragmatisme, politique qui lui a permis de préparer
son identité politique et juridique. La volonté de maintenir ce cap dans l'optique de la
coopération européenne se décelait nettement dans le rapport du Conseil fédéral d'août 1988
qui concernait le rapprochement de la Suisse avec la CE (Communauté européenne) sur une
base sectorielle et bilatérale, dans le cadre de Y Accord de libre-échange Suisse-CE de 1972.
Selon ce concept aux avantages indéniables, mais aux limites aujourd'hui bien connues,
chaque partenaire — la Suisse, d'un côté, la CE, de l'autre — aurait pu définir, selon l'état
d'urgence, les objets de négociations en excluant bien entendu les plus complexes, ou plutôt,
les objets qui, pour la Suisse, par exemple, présentent des difficultés nationales considérées
comme insurmontables dans la mesure où ils auraient entraîné dés modifications législatives
substantielles.
Cette approche a été balayée, en janvier 1989, par la proposition de Jacques Delors,
président de la Commission de la CE, suggérant d'aborder le problème CE/AELE
(Association européenne de libre-échange) de manière globale et multilatérale avec, à la
clé, un traité.
La distance qui sépare les concepts du Conseil fédéral de 1988 de la proposition Delors
est considérable, car, en définitive, cette dernière mettra peu ou prou en cause l'ordre
juridique de notre Etat. D'une part, des problèmes institutionnels sérieux devront être résolus
par les Confédérés, ce à quoi ils ne sont peut-être pas encore préparés et, d'autre part, le
transfert de l'acquis communautaire pertinent aux pays de l'AELE en vue de la réalisation en
commun d'une partie importante des Quatre Libertés (biens, services, personnes et capitaux)
interpellera en définitive chaque citoyen, tout en postulant des changements juridiques
parfois profonds, sinon inattendus.
On peut certes discerner dans l'offre de la CE un souhait d'éviter à ses cousins de l'AELE
d'être de plus en plus discriminés par rapport à la CE à la suite de l'accélération de
l'intégration communautaire résultant du Livre blanc de la Commission et de l'Acte unique
9
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
des Douze. Mais cette initiative comporte une équivoque sur la nature même des relations qui
s'établiront, cas échéant, entre la CE et l'AELE, dans la mesure où les rapports entre les
deux cercles de pays sont de nature relativement, sinon totalement, unilatérale. Les
oppositions sur le principe de la «co-décision» révèlent d'ores et déjà qu'une ambiguïté
devra rapidement être levée sur l'organisation des dispositifs juridiques qui régleront la vie
économique de l'EEE (Espace économique européen). Mais quelle que soit l'issue formelle
de ce débat, il faut s'attendre que les pays de l'AELE doivent entériner des décisions qui
auront au début et la plupart du temps une portée CE, ce qui ne fera que consacrer, entre CE
et AELE, une relative subordination tenant à la structure et à la finalité historique de chaque
zone, l'une ayant en projet l'intégration économique et politique de notre Continent, l'autre
ayant pratiqué de manière prudente la coopération dans un sens plus proche des principes du
GATT.
En tout état de cause, 1992 a une portée précise pour la Suisse: celle de changements
significatifs politiques, psychologiques, économiques et sociologiques. L'acceptation par les
autorités fédérales de participer à une difficile négociation présuppose une préparation de
l'ensemble de tous les milieux suisses à concevoir et à accepter, pour la première fois depuis
1815, des modifications profondes des rapports que la Suisse entretient avec ses voisins
européens. En d'autres termes, la réalisation d'un EEE impose à la Suisse, en raison de la
complexité de sa structure constitutionnelle, une information à laquelle seront associées
toutes les couches de la population.
Or, une telle information doit d'abord se fonder sur les analyses multiples portant tout à
la fois sur les questions institutionnelles et sur les problèmes concrets qui devront être
résolus. Cette démarche montrera, dans un premier temps, les nécessaires adaptations de
l'appareil juridique suisse qui seront sans doute exigées par la CE pour permettre à notre pays
d'accéder à l'acquis communautaire et, par la suite, à un processus progressif d'intégration
européenne.
L'ouvrage de Jean-Marie Brandt présente un effort considérable de réflexion sur la
nécessité d'une adaptation rapide de la Suisse à une évolution inexorable avec comme
exemple celui du secteur bancaire, dont on aurait pu imaginer, il y a quelques années
seulement, qu'il serait capable par son pouvoir d'attraction, de dominer sans heurt tout
changement extérieur.
En clair, Jean-Marie Brandt suggère que l'intérêt même de la Suisse est de s'efforcer de
rendre compatibles nos dispositifs juridiques avec ceux de nos partenaires européens, afin
d'éviter l'apparition, au-delà de 1992, d'obstacles sérieux aux développements attendus et
nécessaires de notre appareil bancaire au sein de la CE.
Il s'agit en réalité d'une tâche passionnante, dans la mesure où les directives communau-
taires sont parfois en contradiction flagrante avec les principes en vigueur en Suisse.
Jean-Marie Brandt analyse froidement les irréductibilités qui d 'ores et déjà apparais-
sent, en suggérant des solutions parfois audacieuses, remettant en cause une idéologie
nationale devenue vulnérable parce qu'on la croyait éternelle. En ce sens il rend un service
eminent, tout à la fois à la profession bancaire en la préparant à une évolution dictée par les
faits, et aux autorités en leur suggérant des adaptations de législation, afin de donner à un
secteur clé de notre économie la possibilité d'exercer pleinement sa vocation européenne.
10
PRÉFACE
Peu importe si les suggestions de Jean-Marie Brandt ne sont pas toutes retenues; l'essentiel
est qu'elles forcent tous les intéressés —professionnels et autorités— à envisager un
mouvement stratégique se substituant à la défense de positions tactiques vulnérables.
Le travail de Jean-Marie Brandt, malgré ses critiques parfois sévères sur le manque
d'audace de notre pays dans l'appréhension de son destin européen, est en définitive une
incitation à accepter le changement dans une Europe qui, de manière parfois inattendue, est
en train de retrouver une place de premier ordre dans l'histoire universelle. Les réflexions
de l'auteur constituent autant de raisons de rechercher pour notre pays une voie qui l'incite à
s'associer à la conduite d'un mouvement qui influencera l'avenir de nos concitoyens bien au-
delà de ce que l'on aurait pu penser il y a quelques mois seulement.
Avril 1990
Professeur Jean-Louis Juvet
11
Abréviations
AELE              Association européenne de libre-échange
AF                  Assemblée fédérale
ASB                Association suisse des banquiers
BIRD              Bank for International Reconstruction and Development
BRI                 Banque des règlements internationaux
CE                  Communauté européenne
CF                   Conseil fédéral
CFB                 Commission fédérale des banques
CFC                Commission fédérale des cartels
CJE                 Cour de justice européenne
Commission     Commission européenne
CPS                 Code pénal suisse
DPF                Département politique fédéral
GATT              General agreements on tariffs and trade
LFB                 Loi fédérale sur les banques
NIF                 Nouveaux instruments financiers
NPF                Clause de la nation la plus favorisée
OCDE             Organisation de coopération et de développement économique
OLFB              Ordonnance d'exécution de la LFB
OPA                Offre publique d'achat
TF                   Tribunal fédéral
TN                  Traitement national
UNCTAD        Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement
12
1. Introduction
La dynamique d'une coopération avec la CE constitue l'unique voie ouverte à la Suisse,
si elle entend au mieux développer, au pire maintenir, le niveau actuel de ses relations, tant
qualitatives que quantitatives, avec l'Europe dès Douze.
Or, les lignes de force de ces relations définissent l'essence même de l'identité de la
Suisse en tant que nation. En effet, la fiche signalétique d'une nation consistant dans son
profil géographique, historique, culturel, social, politique, économique et financier, force est
de constater que le destin de la Suisse, de l'origine à nos jours, tout en s'inscrivant dans un
cadre universel, est partie intégrante du destin européen.
En conséquence, il apparaît vital d'examiner dans quelle mesure la dynamique de notre
coopération avec l'Europe demeure en phase avec la dynamique communautaire. En raison
de l'action volontariste menée par la CE, qui consiste à définir des objectifs concrets et
mesurables et à appliquer les stratégies que leur poursuite implique, la dynamique commu-
nautaire subit depuis 1985 une poussée accélératrice qui lui a fait franchir, selon un
consensus général, le point de non-retour.
Même si l'horizon du 31 décembre 1992 ne définit évidemment pas l'achèvement du
processus, il n'en reste pas moins qu'il marque une étape essentielle et que, plus le temps
passe, plus il devient difficile pour la Suisse de trouver la voie optimale de la coopération,
qui consiste à prolonger son destin de nation européenne, tout en conservant et son identité
propre et son niveau de développement, tant culturel qu'économique voire, à plus long
terme, son indépendance et sa souveraineté.
L'examen doit donc être mené d'urgence, avec un caractère de priorité absolue. Objet du
présent propos, cet examen portera sur l'attitude de la Suisse face à la dynamique européenne
et les conséquences qui devraient en résulter.
L'expression de cette attitude apparaissait, jusqu'à fin 1989, comme un ensemble
hétérogène de tactiques différentes déployées sur trois axes différents :
—   l'axe multilatéral et plurisectoriel au niveau du GATT;
—  l'axe multilatéral et sectoriel au niveau de l'AELE;
13
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
— l'axe bilatéral et sectoriel au niveau de chacun des Douze, et de la Commission
européenne.
Il nous paraît qu'à l'heure actuelle, ces trois points d'ancrage de la dynamique de la
coopération de la Suisse avec les processus de libéralisation en cours au plan mondial
comportent un potentiel de rupture pour une approche qui, basée sur le principe de la
réciprocité, consisterait à tendre à une réelle et efficace «équivalence des concessions», pour
reprendre la définition d'Arthur Dunkel, directeur général du GATT (cf. § 4.3).
Il y a rupture à nos yeux d'abord dans Vordre des priorités.
Notre politique de la coopération définissait, toujours jusqu'à fin 1989, le plan universel
comme première priorité, le plan communautaire comme deuxième priorité et le plan de
l'AELE comme troisième priorité.
Or, si notre vocation de nation s'inscrit dans un cadre de dimension universelle, il n'en
reste pas moins qu'elle demeure avant tout et essentiellement de nature européenne, et la
politique de la coopération de la CE définit le plan communautaire comme première priorité,
le plan de l'AELE comme deuxième priorité (tant pour des raisons de renforcement naturel
des structures et des ressources, que pour des raisons de futures diversifications de l'aide aux
pays de l'Est), et le plan du GATT en troisième priorité (dans le sens que la CE y négocie les
délais nécessaires à l'achèvement du Marché unique).
Il y a rupture ensuite dans les objectifs poursuivis.
Dans l'institution même du GATT, il y a rupture entre les objectifs fondamentaux, qui
sont de nature commerciale, et les objectifs de Y Uruguay Round lesquels, de par l'inclusion
du secteur des services, sont devenus de nature pluridisciplinaire. Il est vrai, en revanche,
que les objectifs du GATT demeurent de nature essentiellement économique.
En ce qui concerne l'AELE, les objectifs sont de nature commerciale, et consistent en
l'échange de concessions tarifaires sur les marchandises.
Les objectifs de la CE sont de nature politique, et consistent en l'échange de concessions
sur les normes structurelles.
Quant à la Suisse, elle a essentiellement limité jusqu'à ce jour ses objectifs à l'obtention
d'avantages économiques, situés au niveau soit de ce qu'elle juge avoir d'ores et déjà
concédé en termes de réciprocité, et le domaine bancaire nous paraît l'illustration même de
ce type de comportement, soit au niveau du prolongement d'accords cadres tels que le Suivi
du Luxembourg.
Compte tenu du caractère spécifique des démarches entreprises par certains membres de
l'AELE, il paraît justifié de se demander, de surcroît, dans quelle mesure il y a aujourd'hui
concordance d'objectifs, au sein même de cette institution.
Il y a également rupture dans les méthodes appliquées.
Le grand mérite dont les Douze peuvent, à nos yeux, se prévaloir dans leur démarche
d'intégration consiste dans le fait d'être parvenus à rendre crédible et à appliquer une
méthode de travail somme toute élémentaire: le développement d'une stratégie comportant
un objectif clair, mesurable et à forte résonance de mobilisation psychologique.
14
INTRODUCTION
Le GATT cherche à extrapoler les méthodes de négociation qui ont fait leurs preuves
sous l'influence d'une seule puissance dominante, et dans les limites d'un secteur économi-
que donné, à l'ensemble des secteurs économiques soumis essentiellement à l'expression
d'une hégémonie devenue tripolaire.
Quant à l'AELE, on ne peut tout simplement que constater qu'elle n'a pas à ce jour
développé une stratégie commune comportant des objectifs clairs et mesurables.
Il y a rupture enfin au niveau des moyens mis en place pour le suivi de la coopération.
Au sein du GATT, le processus décisionnel repose à la fois sur la pleine souveraineté des
parties, et l'adaptation automatique des comportements par les lois du marché.
Au sein de l'AELE, le processus décisionnel repose sur la pleine souveraineté des
parties, et le consensus par la contrainte de l'unanimité.
Au sein de la CE, le processus décisionnel repose d'abord sur l'abandon partiel de la
souveraineté des Etats membres, la règle de la majorité et le corollaire de la sanction
juridictionnelle.
Il est évident, en outre, que le déséquilibre des ressources mises à disposition en matière
de structure administrative entre les trois instances reflète la disproportion des ambitions en
jeu.
En conclusion, il y a rupture dans les priorités, les objectifs, les méthodes et les moyens.
Or la dynamique de la coopération repose sur la compatibilité des comportements, et
notre hypothèse de travail consiste dans le fait que l'obligation de réciprocité est le facteur
déclenchant de cette dynamique, à la condition qu'elle s'applique dans le cadre d'une
stratégie globale, multisectorielle, comportant la définition d'objectifs clairs et mesurables,
également mobilisateurs au plan psychologique.
Ce type de comportement nécessite préalablement une analyse courageuse de la structure
de la relation que nous entretenons avec nos principaux partenaires. Il ne s'agit rien moins
que d'accepter un processus de remise en cause de nos acquis tant politiques et juridiques,
qu'économiques et financiers, par le biais d'un inventaire des avantages et des inconvénients
qu'entraîne l'application d'une stratégie de la réciprocité, et des mesures à prendre pour
atteindre les objectifs préalablement définis.
Telle est la tâche à laquelle nous proposons de nous atteler dans la présente étude.
En cherchant à analyser le concept de la réciprocité qui définit la structure de nos
relations avec nos partenaires économiques, nous constaterons que son contenu, de nature
juridique à l'origine, de par les implications économiques qu'il comporte, a évolué en une
norme de nature politique, dont l'utilisation pourra dépendre d'arrière-pensées politiques, au
niveau notamment des Etats membres de la CE. L'intégration de la réciprocité dans la
structure de la coopération constitue un élément nouveau, correspondant à la volonté de la
CE de protéger l'économie de ses membres contre les tierces puissances, en attendant la
réalisation du Marché unique.
Or, la Suisse compte, sinon au nombre des puissances visées, au moins au nombre des
pays tiers, et c'est donc précisément l'intégration nouvelle de l'obligation de la réciprocité
par la CE, dans la structure de sa relation avec les pays tiers, qui constitue le facteur
déclenchant de la remise en cause de nos acquis.
15
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Nous serons amenés à observer que l'articulation de la relation avec la CE risque
d'évoluer à court terme et de façon définitive, faute d'une stratégie basée sur l'obligation de
la réciprocité, d'une structure bilatérale d'échange de concessions réciproques, à une
structure multilatérale de confrontation, dans le cadre de laquelle les concessions risquent de
prendre un caractère unilatéral marqué.
Pour commencer, nous situerons le débat au niveau de la doctrine, en rappelant que la
dynamique de la coopération est un phénomène qui, selon les observations dont il a fait
l'objet, répond à des lois propres dûment explicitées.
Nous définirons ensuite le comportement de la CE d'une part, et celui de la Suisse d'autre
part, par rapport aux normes qui, selon la doctrine actuelle, définissent la dynamique de la
coopération.
Nous poursuivrons l'analyse des comportements que la Suisse a choisi d'afficher sur les
différents théâtres de négociation où il lui est donné de figurer, en sélectionnant ceux que
nous avons jugés essentiels pour notre propos, soit le GATT, l'AELE et la CE, sans oublier
le Conseil de l'Europe dont nous limiterons la référence à un examen succinct.
Nous constaterons, en conclusion, que la Suisse subit, suite aux méthodes appliquées par
ses partenaires, des pressions qui, faute d'une réaction stratégique de sa part, risquent de
déboucher sur un diktat, entraînant pour première conséquence, la perte d'une partie de sa
souveraineté, sans possibilité de négocier en contrepartie un échange de concessions
réciproques de façon équilibrée, et nous chercherons à proposer des comportements qui
devraient, à nos yeux, permettre le déclenchement d'une dynamique de la coopération avec
la CE qui nous maintienne en phase avec le processus de réalisation du Marché unique.
16
2. La dynamique de la coopération,
doctrine et théorie
2.1. Généralités
La coopération dans notre hypothèse de travail consiste, pour un Etat, en une démarche
politique volontariste qui implique la définition d'objectifs, la mise en place d'une stratégie
et Vallocation de ressources appropriées. Cette dynamique se développe par définition dans
un cadre prospectif. Elle a pour but, en effet, de créer dans l'avenir une structure de la
relation prédéfinie et qui n'aurait pas existé sans cette démarche.
Réussir la coopération dans le monde politique n'est pas une tâche aisée dès lors qu'il
n'existe pas de gouvernement supranational, qui aurait la compétence d'édicter des règles ou
de promulguer des lois, et que les institutions internationales ne disposent que de faibles
pouvoirs. De plus, la notion de dynamique de la coopération se réfère à un état de devenir,
aux contours difficiles à cerner, qui peut se définir comme un point d'équilibre instable entre
un état initial et un état final, entre des lignes de force politiques, économiques, financières et
psychologiques aux vecteurs souvent divergents et rarement colinéaires.
C'est pourquoi réussir la coopération implique de donner à la démarche une dynamique
au contenu ciblé, concret, mesurable et dont l'analyse de faisabilité a préalablement
démontré qu'elle représentait une option optimale dans un contexte donné par rapport à
d'autres démarches possibles.
En d'autres termes, la coopération implique de la part de chacune des parties des
comportements réciproques, qui visent à permettre une amélioration du bien-être globale-
ment supérieure à celle obtenue par la simple addition des bien-être individuels.
La coopération implique donc une recherche systématique de coordination entre chacune
des parties concernées, et exclut tout comportement déphasé dans la structure de la relation.
C'est la raison pour laquelle la position de la Suisse, qui, sur ce point, consiste officielle-
ment, vis-à-vis de la CE jusqu'à ce jour, à limiter le processus de coordination à
l'introduction d'un test de compatibilité avec les normes européennes lors de l'examen de
toute nouvelle règle législative, nous paraît se situer en deçà d'une dynamique dite de la
coopération.
17
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Par ailleurs, la tactique dite des «passerelles» suivie jusqu'à ce jour par la Suisse, qui
consiste à jouer un avantage au cas par cas, pour pragmatique qu'elle soit, nous paraît
dépassée, dans une conjoncture de coopération globale basée sur la réciprocité.
Nous chercherons à démontrer dans ce chapitre qu'un comportement volontariste de
réciprocité, défini dans le cadre d'une stratégie globale, constitue le facteur déclenchant de la
coopération, et que ce comportement est induit par l'édification, entre partenaires, de plates-
formes de coordination.
2.2. Définition de la coopération
Dans cette partie générale, nous nous référons à la théorie des jeux pour donner une
définition à la dynamique de la coopération.
Les différents scénarios développés par cette théorie montrent que la coopération est
déclenchée par la coordination des comportements, et que cette attitude de coordination
mutuelle et réciproque se trouve, à son tour, induite par l'application d'une stratégie de la
réciprocité.
Nous renvoyons à la doctrine pour plus ample informé sur cette théorie (soit à Robert
Axelrod, cf. bibliographie N0 1, Robert O. Keohane, cf. bibliographie N°s 2 et 3 et Robert
Jervis, cf. bibliographie N0 5), et nous adoptons la définition donnée par Kenneth A. Oye (cf.
bibliographie N0 4): «La coopération se définit en termes de politique consciente de
coordination, telle qu'elle apparaît nécessaire à la réalisation d'intérêts mutuels.»
Pour nous, la coopération est une approche volontariste qui s'appuie sur des stratégies de
comportement définies par des buts concrets et mesurables, et l'allocation des ressources
nécessaires pour les atteindre dans la poursuite d'un bien-être global qui soit supérieur à la
somme de différents bien-être juxtaposés.
2.3. Dynamique de la coopération
La doctrine nous apprend que la structure de la relation est caractérisée par la propension
à coopérer, que détermine un certain nombre de facteurs, et qui fait passer les partenaires
d'un comportement ponctuel à un comportement itératif.
Nous allons brièvement passer en revue ces facteurs, soit la structure des résultats
attendus, l'ombre du futur, le nombre des protagonistes et le résultat lié, en ajoutant à cet
inventaire devenu classique, deux autres facteurs : soit Y axe fort-faible (Pierre Allan et Pascal
F. Bourqui, cf. bibliographie N0 6), et la segmentation de la coopération, facteur que nous
proposons de notre propre initiative.
2.3.1. La structure des résultats attendus
Dans l'espoir de bénéfices communs, les protagonistes marqueront leur préférence pour
la coopération, alors que dans la crainte de conflits d'intérêts, ils marqueront une propension
à la défection.
18
LA DYNAMIQUE DE LA COOPÉRATION
Selon notre définition de la coopération, la coordination constitue l'acte volontaire qui
permet à la dynamique de se déclencher.
Or, il se trouve que cette préférence est avant tout fonction de la perception que chaque
protagoniste a de la structure des résultats, et cette image ne peut être que différente d'un
protagoniste à l'autre.
De plus, la perception que chacun a de l'image que l'autre se fait de sa propre perception
comporte un élément de distorsion d'autant plus important que le flou s'ajoute au flou.
Enfin, l'environnement global dans lequel évoluent les protagonistes, mais qu'ils ne
maîtrisent que très partiellement ou pas du tout, par une impulsion imprévue, peut en tout
temps dévier ou briser l'axe de comportement choisi et remettre en question la structure des
résultats. A titre d'exemple, mentionnons l'impact que peut comporter, pour la dynamique
de l'intégration européenne, la récente libéralisation intervenue dans les pays de l'Est.
Dans le scénario du «dilemme du prisonnier», caractérisé par la structure de la relation
(DC > CC > DD > CD, ou C = coopération et D = défection), les protagonistes éprouvent
tous deux un stimulus qui les pousse à faire défection; que le partenaire choisisse la défection
ou la coopération n'y change rien. Si son partenaire coopère, le premier des deux préfère la
défection (DC > CC), et si à l'inverse le deuxième fait défection, le premier préfère
également la défection (DD > CD). Le dilemme consiste en ceci que si les deux font
défection, les deux font pire que s'ils coopèrent (CC > DD), mais que si l'un des deux fait
défection, il y gagne par rapport à la mutuelle coopération.
Le scénario du dilemme du prisonnier s'applique également sur un axe fort-faible défini
par exemple en termes économiques, à la condition que les deux protagonistes partent sur un
pied d'égalité pour amorcer la coordination de comportement nécessaire au déclenchement
de la dynamique de la coopération.
Pascal-F. Bourqui (cf. bibliographie N0 6) nous paraît donner à ce propos une illustration
intéressante, par l'exemple d'une négociation qui se déroulerait entre un pays en voie de
développement et un pays développé, et qui porte sur l'approvisionnement en matières
premières du pays développé.
C'est au faible que revient l'initiative de la coordination, puisqu'il a davantage à perdre,
et le fort davantage à gagner dans l'hypothèse de l'anarchie (par opposition à la coopération),
qu'elle se traduise par l'exploitation du faible, ou par l'absence d'une dynamique de la
coopération.
Dans la liste d'actions que la doctrine inventorie, nous retiendrons les trois principes que
le faible, selon Pascal-F. Bourqui, doit respecter pour déclencher le processus de la
coopération :
—  le faible doit veiller à rendre ses propositions crédibles aux yeux du fort ;
—  le faible aura tout avantage à jouer et à montrer qu'il joue cartes sur table;
—  le faible doit se garder de laisser croire au fort qu'il se trouve dans l'obligation de
négocier (voir ci-après le scénario dit de «La poule mouillée»).
Faut-il conclure que la Suisse se trouve, avec une négociation jugée d'abord prioritaire
dans le cadre du GATT, puis dans celui de l'AELE, dans le scénario du dilemme du
prisonnier?
19
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Dans le scénario de la «poule mouillée», caractérisé par la structure de la relation (DC >
CC > CD > DD), la tentation de la défection unilatérale est compensée par la crainte d'une
défection mutuelle. A la différence du «dilemme du prisonnier», les parties jouent ici sur la
dissuasion pour établir une coordination, amorce de coopération.
Ce scénario s'applique également sur un axe fort-faible défini par exemple en termes
économiques, à la condition que les deux protagonistes partent sur un pied d'égalité dans la
négociation.
Un tel scénario pourrait s'appliquer dans l'hypothèse où la Suisse entamerait avec la CE
un processus de négociation globale sur base de réciprocité en avançant par exemple l'atout
de la liaison nord-sud à travers les Alpes.
L'idéal serait que la Suisse ne démorde en rien de son concept de ferroutage et de son
refus d'accorder à court terme un couloir aux camions de 40 tonnes, et que la CE cède,
notamment en excluant toute mesure de rétorsion et en acceptant de réaliser à son compte les
modules manquants, comme la rampe d'accès italienne au Simplon (cf. bibliographie N" 7)
(soit scénario DC).
Les deux partenaires pourraient décider, l'un d'abandonner le projet de ferroutage
pour des raisons économiques et l'autre parce qu'il n'entre pas dans ses priorités, ou tout au
moins qu'il passe après le projet de ligne à grande vitesse par le Mont-Cenis (soit scénario
CC).
Dans l'hypothèse où la CE maintient sa volonté d'ouverture à travers les Alpes par la
Suisse et n'accepte pas l'absence d'un corridor pour les 40 tonnes à court terme, et qu'elle le
manifeste par des mesures de rétorsion, que l'on peut imaginer porter dans un premier temps
sur l'ensemble des routiers suisses en Europe (qui y utilisent des 40 tonnes notamment) et
dans un deuxième temps sur d'autres branches économiques, la Suisse pourrait être amenée à
renoncer à son idée (soit un scénario CD).
Le pire reviendrait évidemment à la situation dans laquelle la Suisse ne renoncerait pas à
son concept de solution à moyen et long terme, et la CE maintiendrait son exigence
d'ouverture à court terme. La Suisse investirait ainsi d'ores et déjà dans l'exécution du projet
tandis que la CE passerait aux mesures de rétorsion et entamerait une implantation de
contournement par le sud (soit un scénario DD).
Faut-il en conclure que la Suisse se trouve face à la CE dans le scénario de la «poule
mouillée» et qu'elle sera forcée de faire défection pour éviter la confrontation réciproque, et
qu'elle y perdra sa crédibilité?
Dans le scénario de 1'«impasse», caractérisé par la structure de la relation (DC > DD >
CC > CD), la stratégie dominante consiste pour chaque protagoniste à faire défection, quel
que soit le comportement d'autrui.
A titre d'exemple de comportement du type «impasse» adopté par certains gouverne-
ments, mentionnons la fuite en avant dans la course aux armements.
Il faut, à nos yeux, prendre au sérieux le risque, pour la Suisse, de se voir entraînée dans
l'un ou l'autre de ces scénarios et de glisser notamment dans celui de l'«impasse», vers
lequel devrait la porter le comportement dit du «hérisson» ou du frileux repli sur soi.
20
LA DYNAMIQUE DE LA COOPÉRATION
Nous proposons de tirer de ce qui précède la conclusion qu'une entité telle qu'un Etat, un
organisme faîtier représentant les intérêts d'une branche économique ou une entreprise, a
dans tous les cas intérêt à:
—  définir les structures de résultats que son comportement devrait induire dans un
environnement relationnel donné ;
—  vérifier dans quel scénario elle se trouve placée en l'occurrence;
—  éviter dans tous les cas la poursuite d'un intérêt égoïste, soit basé sur les seules
considérations propres à son identité et à sa dynamique propre ;
—   tirer les conséquences de ce qui précède en définissant une politique de coopération
comportant des objectifs mesurables et une stratégie claire, susceptible d'en amener la
concrétisation.
Il y a lieu, en tous les cas, pour la Suisse, de chercher à faire comprendre à ses partenaires
européens qu'elle entend coopérer, en affichant une attitude autre que celle jusqu'ici adoptée
qui consistait à se montrer en situation de défection par rapport à la dynamique européenne.
En tant qu'entité faible sur l'axe fort-faible, il lui faut, en outre, chercher à prendre
l'initiative, en apportant un plus dans la négociation, de façon à convaincre la CE d'une
attitude fondamentalement coopératrice, même si le but final du processus peut diverger
fondamentalement de part et d'autre.
En d'autres termes, la Suisse doit éviter de faire accroire à ses partenaires que les
éléments fondamentaux de son ordre politique (démocratie semi-directe, neutralité perma-
nente et armée, fédéralisme) constituent un obstacle incontournable pour la coopération.
Il en va à nos yeux exactement de même pour nos autorités à l'égard du peuple suisse.
2.3.2. L'axe fort-faible dans la théorie des jeux
Le problème, pour le faible, consiste à trouver le niveau de coordination avec le fort qui
permettra de déclencher une dynamique de la coopération le situant, dans la négociation, sur
pied d'égalité avec le fort. C'est ce que nous appelons «plate-forme» de coordination.
A défaut, la relation entre les deux parties risque de sombrer dans l'anarchie, soit que
leurs comportements mutuels demeurent totalement indépendants, soit que le faible tombe
dans la position d'exploité.
Le risque devient certitude à partir du moment où l'une des parties, ou les deux, choisit
d'appliquer la stratégie de la réciprocité, sans que le faible ait pris la peine de se hisser à pied
d'égalité avec le fort. Comme nous le verrons dans l'examen de la structure de relation
appelée «l'ombre du futur» (cf. § 2.3.3.) la loi du comportement du «TIT for TAT» entraîne
dans un tel schéma un effet pervers qui projette la phase dite d'anarchie comme un écho à
l'infini.
Or, c'est bien évidemment au faible qu'appartient Yinitiative du déclenchement de la
coopération, car le fort, aussi libérale ou libre-échangiste que soit la doctrine qu'il affiche,
tendra naturellement à phagocyter le faible, soit à l'exploiter, ne serait-ce que pour des
besoins de politique interne, et notamment de justification vis-à-vis du souverain ou des
groupes de pression.
21
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Il appartient donc au faible de définir des segments de coopération dans le cadre desquels
il renforcera son pouvoir jusqu'au niveau de celui de son partenaire. Bien entendu, plus le
contenu d'un segment est ciblé, plus les critères de réciprocité satisfont les paramètres qui
sous'tendent une coordination optimale. Cette méthode de segmentation de la coopération
sera analysée en détail plus loin (cf. § 2.3.6.).
Pour l'instant mentionnons les trois segments ou dimensions présentés par Pierre Allan
comme étant l'inventaire exhaustif des possibilités à disposition du faible:
a)   inclusion d'autres ressources;
b)   inclusion d'autres parties;
c)   inclusion d'autres normes.
Afin d'illustrer notre propos, prenons à titre d'exemple le comportement qu'affichent nos
autorités fédérales. En d'autres termes, tentons d'ores et déjà de déterminer dans quelle
mesure la Suisse a adopté un comportement qui permette d'éviter que la relation fort-faible
CE-Suisse ne chavire dans une phase dite d'anarchie.
La Suisse consacre toutes ses ressources disponibles dans la bataille de la négociation, à
l'exception probable des PME et PMI, lesquelles constituent l'essence même de notre tissu
économique (selon l'OFIAMT, la PME/PMI se définit par le fait qu'elle emploie jusqu'à 100
collaborateurs et représente, approximativement, les 95% des entreprises suisses).
Ces dernières, prises dans leur ensemble ou dans le cadre restreint de leurs organes
faîtiers, nous paraissent plus angoissées qu'organisées, face à l'inconnu que représente pour
elles la dynamique européenne.
Quant aux autres entreprises d'obédience suisse, soit les grandes entreprises à vocation
internationale ou les multinationales, on peut observer qu'elles déploient en général depuis
quelques années une stratégie qui tient compte notamment du processus d'intégration
européenne. Cela tant par les redéploiements, les acquisitions, les prises de participation
intervenues en Europe et en Suisse, que par les mutations apportées aux structures.
Les organismes faîtiers prennent également position. Mentionnons à titre d'exemple
l'Union suisse du commerce et de l'industrie (cf. bibliographie N" 8), les associations
patronales (cf. bibliographie N0 9) et l'Association suisse des banquiers (cf. bibliographie
N0 10).
En ce qui concerne nos autorités politiques, relevons que face au problème que pose pour
un petit pays l'allocation des ressources nécessaires sur toutes les plates-formes stratégiques
de la négociation, un effort considérable est mis en œuvre. L'action du Bureau fédéral de
l'intégration européenne, à Berne, de nos délégations permanentes auprès du GATT et de la
CE, notre participation active à l'AELE et dans diverses institutions de la CE notamment
témoignent de l'intensité de l'engagement entrepris.
Il resterait, dans le cadre du présent travail à se poser la question de savoir dans quelle
mesure les conditions de mise en place de l'axe fort-faible développées par la théorie des jeux
se trouvent satisfaites en l'occurrence. Un tel examen ne peut que rester, en ce qui nous
concerne, au stade de la première approximation, car l'information sur les démarches
officielles nous paraît caractérisée à l'heure actuelle par une politique de rétention dont nous
ne prétendons pas juger de l'opportunité.
22
LA DYNAMIQUE DE LA COOPÉRATION
Nos autorités politiques ont-elles pu déjà se hisser au niveau de coordination permettant
le déclenchement de la coopération?
Apparemment non, puisque négociation il y aura seulement depuis 1990 sous l'initiative
de la CE. Concernant les pourparlers menés jusqu'à ce jour, on ne peut guère parler à nos
yeux que de «prolégomènes» à une prénégociation, tant il est vrai qu'il s'agissait en réalité
de discussions informelles engagées à titre exploratoire, dans le but de dresser le cadre
institutionnel dans lequel pourrait se dérouler une éventuelle négociation à une date non
précisée. Or ces rencontres informelles ont abouti à une structure de la relation caractérisée
par la volonté marquée de part et d'autre de négocier un Espace économique européen dans
l'esprit et selon l'acquis de la CE (cf. bibliographie Nos 11 et 12).
Selon la théorie des jeux, dans une telle structure de la relation, le partenaire faible, soit
le petit pays, risque de tomber en phase dite d'anarchie, par opposition à une phase dite de
coopération, et de déboucher sur le scénario de l'impasse, soit de tomber dans la position
d'exploité. Or, l'on peut objectivement à nos yeux se poser la question de savoir dans quelle
mesure, au moins au plan des négociations, la Suisse, comme d'ailleurs ses partenaires à
l'AELE, ne subit pas d'ores et déjà un diktat de la part de la CE.
Le risque que le processus aboutisse à un scénario d'impasse nous paraît d'autant plus
élevé que l'approche de la CE se développe dans le cadre d'une stratégie de la réciprocité,
sinon toujours explicite (voir par exemple la Deuxième Directive de coordination bancaire,
cf. bibliographie N0 31), du moins toujours implicite. Un partenaire faible, soit un petit pays
comme la Suisse, aura d'autant plus de peine à se hisser au niveau d'une coordination
nécessaire au déclenchement de la coopération que le partenaire fort, soit la CE, négociera
sur le plan de la réciprocité. Et pourtant, il est indéniable que nous bénéficions d'atouts
décisifs, tels que la maîtrise du verrou alpin sur l'axe nord-sud, une plate-forme de neutralité
largement ouverte aux pays tiers, une balance commerciale fortement déficitaire vis-à-vis de
la CE, un rang parmi les trois premiers investisseurs en valeur absolue dans la CE, l'alliance
de facto d'une monnaie forte avec le SME contre les fluctuations du $US, une coopération
monétaire efficace dans le Groupe des Dix, la responsabilité d'un employeur important de la
CE, entre autres.
Il reste à se poser la question de savoir dans quelle mesure nos autorités font entrer ces
atouts dans le cadre d'une politique de la coopération coordonnée, propre à les faire valoir.
De plus, le partenaire faible ne paraît en l'occurrence pas avoir fait preuve d'une
initiative coordonnée au plan global pour la mise en œuvre d'une stratégie plurisectorielle qui
permette de le hisser à un pied d'égalité avec le partenaire fort dans des segments de
réciprocité où l'échange de concessions eût pu comporter des avantages réciproques.
C'est à nos yeux la CE qui a pris réellement l'initiative pour la dynamisation de la
coopération CE-AELE. Nous citerons deux événements qui illustrent notre propos (cf.
«Journal de Genève», 11 et 12 mars 1989):
a)   avertissement donné en mai 1987 à Interlaken par Willy de Clerq, commissaire européen,
aux Six, que la CE s'en tiendrait aux principes suivants:
—  la priorité absolue est dévolue à la réalisation du Marché intérieur par les Douze ;
—  le processus d'intégration est autonome et ne saurait être influencé par les particula-
rismes des Six ;
23
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
— les avantages entre partenaires doivent être équilibrés et tout rapprochement entraîne
des sacrifices;
b) appel de Jacques Delors, président de la Commission européenne, le 17 janvier 1989 à
Strasbourg, en faveur d'une approche multilatérale et non plus essentiellement bilatérale
avec les Six.
Ainsi la Suisse, partenaire faible dans l'axe fort-faible de la théorie des jeux, n'a plus
d'autre ressource, apparemment, que de diluer ses actions au niveau de l'AELE, et de
chercher à synchroniser son évolution en intégrant en bloc l'acquis communautaire, sans plus
se trouver en mesure de faire valoir au plan bilatéral l'atout de ses segments de réciprocité.
Même si nos autorités ont dressé l'inventaire des atouts à faire valoir en l'occurrence et
élaboré une approche coordonnée de la négociation, il n'en paraît pas moins, encore une fois
à première vue, que l'approche prête à la dispersion de tactiques non coordonnées dans le
cadre d'institutions et d'organismes divers, aux intérêts et aux objectifs difficilement
compatibles.
De plus le faible, dans le même axe fort-faible de la théorie des jeux, se doit de prendre,
de sa propre initiative, deux précautions préliminaires décisives pour la mise en place d'une
structure de la relation à potentiel déclencheur de défection.
D'abord par une politique claire d'information il se doit de faire passer le message auprès
du partenaire fort selon lequel il est disposé à entrer en phase de coopération, et la position
officielle de la Suisse, reflétée jusqu'à ce jour dans le Rapport du CF d'août 1988 (cf.
bibliographie N0 13), tend à donner l'impression contraire.
Ensuite une politique claire d'information doit mettre le souverain en position de compren-
dre le problème par un inventaire des points forts, des points faibles et des mesures à prendre.
Cet inventaire, s'il existe, n'a pas fait l'objet d'une information au public de notre pays.
En conclusion, la Suisse, par la perte de l'avantage de l'initiative, a apparemment perdu
sinon toute marge de manœuvre, du moins une part substantielle de marge de manoeuvre dans
son approche de la coopération avec la CE.
En bref, le fait d'utiliser toutes les ressources au plan tactique ne satisfait pas à l'exigence
d'une stratégie dans la structure de la relation avec la CE. Une des manières de solution
consisterait à définir les transports, soit les axes perpendiculaires nord-sud et est-ouest de
transit comme un segment prioritaire. En intégrant cette ressource dont nous disposons de
façon unique, nous nous mettrions peut-être en position d'égalité dans la stratégie globale de
la négociation.
C'est à notre avis au Politique qu'il incombe de reprendre cette tâche en s'appuyant dans
sa démarche sur l'Economique et les Transports, et l'on peut à nos yeux de bon droit, se
poser la question de l'opportunité d'une approche menée à la fois par le Département
politique fédéral et le Département fédéral de l'économie, surtout si la coordination est
institutionnellement reportée à un niveau inférieur, soit celui du Bureau de l'intégration. Un
tel bureau, pour compétents que soient ses membres, a-t-il les moyens de sa politique dans
une telle structure hybride ?
Le faible peut également adopter la stratégie de l'alliance afin de se hisser à pied d'égalité
avec le fort, tout en définissant un segment de coopération donné.
24
LA DYNAMIQUE DE LA COOPÉRATION
A titre d'exemple, rapportons que la Suisse, dans une stratégie de coopération avec la CE
eût pu, théoriquement tout au moins, s'allier avec l'Autriche dans l'unique segment des
transports, et plus particulièrement dans l'approche d'une ouverture de l'axe nord-sud.
Le fait que les finalités poursuivies eussent divergé, l'Autriche s'étant portée candidate à
l'adhésion à la CE, n'aurait pas empêché cette alliance segmentaire. On imagine le poids de
ces deux pays alpins et limitrophes dans la négociation d'une artère vitale pour l'Europe,
dont les modalités d'ouverture auraient pu être négociées dans le but d'obtenir des
concessions dans d'autres segments où les deux pays n'auraient pu agir de concert, ou peser
du même poids.
Pour notre part, nous ne voyons pas pour quelles raisons il serait trop tard pour adopter
une telle approche basée sur une stratégie segmentaire de la coopération en l'occurrence avec
l'Autriche.
Le faible, pour se mettre sur pied d'égalité avec le fort, peut tenter soit de modifier
unilatéralement la norme de référence, soit en inclure une complémentaire dans le processus.
Dans le segment de coopération difficile et d'importance stratégique que représente la
haute technologie, On peut par exemple imaginer qu'un Etat décide d'imposer une nouvelle
norme dans un secteur où il détient une position dominante, afin d'éliminer la concurrence ou
de négocier son utilisation en échange de concessions dans d'autres secteurs.
Pour reprendre l'exemple de la Suisse, qui ne montre, à notre avis, une position
dominante dans aucun domaine qui lui permette d'imposer à ses partenaires une norme
spécifique, nos autorités cherchent à inclure dans leur processus de négociation avec la CE
d'autres normes à savoir celles, notamment, qui se négocient dans le cadre du GATT et de
l'AELE (pour cette dernière, sur ordre de la Commission européenne).
En soi la tactique qui consiste à obtenir des concessions dans le cadre du GATT, de façon
à ce qu'elles soient répercutées conformément au principe de non-discrimination, simultané-
ment, automatiquement et inconditionnellement à toutes les parties aux Négociations
générales donc y compris à la CE, peut paraître séduisante. Nous sommes d'ores et déjà
partie au GATT, et ce cadre englobe également des pays tiers, ce qui porte le débat au niveau
planétaire.
Nous verrons néanmoins plus loin (cf. § 4.7) qu'une telle voie paraît sinon vouée à
l'impasse, du moins semée d'embûches propres à lui ôter tout caractère de voie royale.
Quant à l'AELE, la voie nous paraît plus fortement compromise encore, puisque cette
entité n'a pas dégagé à Ce jour de stratégie comparable à celle de la CE et qu'elle est donc
vouée vraisemblablement à la satellisation ou à l'échec. Les pays membres de l'AELE n'ont
d'ailleurs pas même dégagé un comportement commun, si ce n'est un consensus apparent
pour le renforcement notamment de leur secrétariat.
Il faut bien constater que l'AELE ne dispose pas des moyens de son ambition, notamment
du niveau de décisions supra-étatiques nécessaire pour faire face à la dynamique européenne,
et que par ailleurs cette organisation tend à se vider de sa substance, ne serait-ce que parce
que l'un de ses membres a fait acte de candidature à la CE, et que les intérêts des pays
Scandinaves ne sont pas nécessairement les mêmes que ceux des pays alpins.
En bref, nos autorités paraissent bien tenter d'inclure dans le processus d'autres normes
ou institutions afin de se hisser à pied d'égalité avec leurs partenaires dans la négociation.
25
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Cependant le fait d'utiliser des normes ou institutions sans leur allouer des ressources
coordonnées, leur assigner des objectifs qui correspondent à leurs potentiels spécifiques
équivaut à risquer d'éparpiller les forces et de subir les stratégies tierces.
En conclusion, la Suisse ne nous paraît pas avoir, à ce jour, mené la politique qui
satisferait aux conditions lui permettant de se hisser à pied d'égalité sur l'axe fort-faible de la
structure de sa relation avec la CE.
2.3.3. L'ombre du futur — Introduction de la notion de réciprocité
Donner une perspective stratégique à un comportement, c'est lui conférer un caractère
itératif dans une dimension temporelle.
La structure du comportement jusqu'ici passée en revue selon la doctrine s'arrêtait au
stade ponctuel d'une action-réaction. L'ombre du futur, pour reprendre le terme utilisé par la
doctrine, est une notion qui nous permet d'intégrer le temps, soit une séquence de
comportements dans une structure de relation donnée.
La propension à coopérer est fonction, on l'a vu au chapitre précédent, de la structure des
résultats. Elle est également fonction du poids ou de l'importance relative que pèse, aux yeux
des protagonistes, l'action prochaine, par rapport à l'action actuelle.
C'est ce que la doctrine appelle communément «l'ombre du futur» et nous allons voir
que cette notion constitue la troisième condition requise pour passer de la phase dite
d'anarchie à la dynamique de la coopération.
Axelrod (cf. bibliographie N° 1) part de l'idée que les protagonistes attachent moins
d'importance à une action future qu'à une action présente, et qu'ils recherchent le comporte-
ment itératif qui leur sera le plus naturel. Se basant sur un nombre d'expériences aussi élevé
qu'elles portent sur des sujets variés, il dégage une loi statistique du comportement selon
laquelle les protagonistes adoptent le même type d'attitude, quelles que soient les structures
ou les situations relationnelles dans lesquelles ils évoluent. Il s'agit du comportement
communément appelé «TIT for TAT».
Le «TIT for TAT» est la politique qui consiste à coopérer lors de la première action, puis
à aligner son comportement sur celui du partenaire. En conséquence, la défection suit
toujours la défection.
A la question «quelle est la meilleure stratégie?» Axelrod répond qu'il n'existe pas de
stratégie meilleure en soi. Celle-ci dépendra, dans tous les cas, de celle que le partenaire aura
fait sienne. C'est ainsi qu'Axelrod introduit la notion de réciprocité. La meilleure des
stratégies consiste dans celle qui se base sur, ou qui imite celle du partenaire, tout en
déclenchant le processus par le biais de la coopération unilatérale. Ainsi, selon lui, la
coopération suit une évolution en trois phases (cf. bibliographie N0 1, p. 1):
a)   la coopération naît entre ceux des protagonistes qui basent leur comportement mutuel sur
la réciprocité;
b)   la coopération peut se développer même dans un monde où plusieurs stratégies diffé-
rentes coexistent;
c)   la coopération, une fois basée sur la réciprocité, peut se prémunir contre l'invasion de
stratégies à l'essence moins coopératrice, sinon hostile.
26
LA DYNAMIQUE DE LA COOPÉRATION
Ainsi pour Axelrod, la stratégie qui gagne dans tous les cas, soit celle qui établit un
niveau global et matériel optimal de coopération, est celle du «TIT for TAT». Elle implique
par définition que les quatre règles suivantes soient respectées :
a)   «Ne pas se montrer envieux des succès du partenaire. »
La structure du résultat est dans tous les cas positive, c'est-à-dire que le fait de suivre
«TIT for TAT» plutôt qu'une autre séquence apporte dans tous les cas de meilleurs
résultats.
b)   «Ne pas être le premier à faire défection. »
Le fait d'initier en premier la défection s'avère dans tous les cas négatif car il implique le
double risque de représailles et de mauvaise image.
c)   «Appliquer la réciprocité, aussi bien dans une situation de défection que dans une
situation de coopération. »
Il s'avère en effet que le respect de cette règle permet de réaliser un équilibre optimal
entre les mesures de rétorsion, et l'oubli pur et simple.
Si le danger principal consiste dans l'escalade que provoque un concert sans fin de
-   récriminations, un niveau généreux d'oubli devient approprié. A l'inverse si le danger
provient de stratégies aptes à exploiter unilatéralement des règles trop libérales, un excès
de laisser-aller ou d'oubli sera coûteux.
d)   «Ne pas être trop intelligent. »
Plus la stratégie est sophistiquée, moins elle paraît transparente au partenaire, moins elle
est comprise de ce dernier et moins la coopération et le bénéfice mutuel s'en trouvent
élevés. En fait, le meilleur moyen à utiliser pour encourager la coopération consiste à
faire clairement comprendre que l'on recherche la réciprocité. Comme l'énonce Axel-
rod, les discours peuvent à l'occasion être utiles mais, comme chacun sait, «rien ne parle
plus clairement qu'un ensemble d'actes». C'est la raison pour laquelle les actes faciles à
interpréter de la stratégie «TIT for TAT» s'avèrent si efficaces.
Dans la mesure où les protagonistes se rencontrent de façon itérative, la séquence
d'interactions qui en résulte est donc susceptible de déclencher la dynamique de la
coopération quand elle repose sur la réciprocité. La réciprocité, en outre, consolide la
coopération et lui donne un caractère de stabilité ou de durabilité.
Comment faire en sorte que, dans un environnement donné, l'attitude égoïste d'un
protagoniste se trouve sublimée en comportement coopératif, même dans le cas où, à court
terme, la structure des résultats ne peut paraître que négative?
L'analyse détaillée de la notion de l'ombre que le futur fait planer sur les partenaires
d'aujourd'hui, à laquelle ont procédé tant Axelrod (cf. bibliographie N0 1), que Oye (cf.
bibliographie N° 4) et Axelrod et Keohane (cf. bibliographie N0 3), révèle une gamme de
stratégies possibles pour déclencher la dynamique de la coopération.
D'abord, dans l'idée d'Axelrod (cf. bibliographie N0 1, p. 128) il s'agit de développer
Y ombre du futur, puisque plus les résultats futurs paraissent importants par rapport aux
résultats actuels, moins les raisons de faire défection aujourd'hui auront de poids.
Les partenaires disposent de deux moyens pour y parvenir: augmenter la fréquence de
leurs attitudes interactives, et leur conférer un caractère de durabilité. Dans le cadre d'une
négociation, on peut alternativement imaginer de découper dans le temps une action
27
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
représentant un pas majeur en un sous-ensemble d'actions plus aisées à accomplir. D'un côté
chaque pas acquis en commun renforcera le processus; d'un autre côté, le fait que chaque
partie sache que la défection de l'un peut entraîner celle de l'autre, amènera une attitude plus
ouverte, plus constructive.
Une autre possibilité consiste dans le changement volontaire de la structure des résultats.
Par l'adoption ou la menace de représailles, par exemple, la coopération peut paraître la
meilleure solution dans le court terme, quelle que soit l'attitude adoptée par le partenaire.
Dans un tel cas de figure il n'existe évidemment plus de dilemme. Bref, comme le bon sens
l'indique, il s'agit d'attribuer au long terme un stimulant tel que la coopération apparaisse
plus bénéfique que la défection.
La réciprocité doit devenir une attitude volontariste aidant à passer de la phase dite
d'anarchie à celle de la coopération. Il s'agit d'un choix stratégique qu'il appartient à l'un des
protagonistes, à la recherche de la coopération, d'arrêter. La doctrine parle de réciprocité
conditionnelle.
Par opposition, la coopération inconditionnelle, qui implique en quelque sorte de «tendre
la joue aux coups de l'ennemi», entraîne l'exploitation et non la coopération. La réciprocité
est basée sur l'équité et non sur la morale. L'adepte du «TIT for TAT» est le vainqueur, non
pas parce qu'il fait mieux que ceux qui suivent d'autres stratégies, mais parce qu'il a mis en
avant, dans le processus, l'intérêt mutuel davantage qu'il a exploité la faiblesse d'un tiers.
L'attitude «TIT for TAT» suscite la coopération de la part du partenaire.
Le désavantage du «TIT for TAT» consiste dans le fait qu'il comporte le risque potentiel
de perpétuer à l'infini un comportement destructeur. La réciprocité connaît ses limites dans la
mesure où elle peut également faire basculer les partenaires de la coopération dans
l'anarchie.
Les actions entreprises sur une base de réciprocité doivent prendre la valeur de repères
pour l'ensemble des protagonistes. En effet, l'effet de catalyse qui permettra d'assurer le
passage à la phase de coopération nécessite que les protagonistes puissent se référer à des
précédents. Dans le suivi d'une tactique de réciprocité, il s'agira donc de veiller également à
la fiabilité et à la rapidité des transformations. Plus l'action désirée sera simple, concrète et
mesurable, plus la probabilité qu'elle serve de valeur de repère augmentera. Cette condition
requiert la mise en place d'un système de contrôle qui permette de réagir à temps et de la
façon qui convient.
En conclusion, l'ombre du futur constitue un facteur qui, s'il est clairement concrétisé
par l'un des protagonistes ou par un groupe de protagonistes dans une stratégie de
réciprocité, peut faire basculer aux yeux de tous les protagonistes la structure des résultats
dans le futur au niveau d'une première priorité par rapport à la structure des résultats évidente
dans le présent, amorçant ainsi la dynamique de la coopération.
Encore faut-il que les parties déclenchantes aient pris la peine d'analyser l'ombre du
futur, de la définir et de développer, nous le répétons, une politique comportant des objectifs
concrets et mesurables ainsi qu'une stratégie permettant de les concrétiser.
La stratégie «TITfor TAT», ou la réciprocité, dégage une vue plus claire sur la façon
dont le comportement présent peut affecter le comportement futur, et contribuer d'autant à
augmenter l'élasticité de la coopération par rapport à la défection.
28
LA DYNAMIQUE DE LA COOPÉRATION
L'adepte du «TIT for TAT» démontre à ses partenaires, en répondant à la défection par
la défection, qu'il ne se laissera pas exploiter. D'un autre côté si un protagoniste constate
qu'il lui est répondu par la réciproque à chaque mouvement de coopération et de défection, il
s'y prendra à deux fois avant de suivre résolument une politique égoïste ou purement
unilatérale, voire d'exploitation.
Le «TIT for TAT» de surcroît permet à son adepte de choisir entre les partenaires qui
coopèrent et ceux qui font défection. Or les partenaires qui coopèrent pratiquent de leur côté
déjà une telle politique de sélection. Il se dégage ainsi un'effet de synergie qui accélère et
renforce le processus de coopération global basé sur la réciprocité.
Mais ce pas accompli risque de le faire tomber dans la situation d'exploité si un régime de
normes réglant la problématique de la sanction n'est pas parallèlement mis en place, au plan
unilatéral dans le cas où ce protagoniste se trouve en position suffisamment dominante, ou au
plan multilatéral dans tous les cas où l'on veut que l'action se développe à long terme et
s'institutionnalise.
2.3.4. Le nombre des protagonistes — La problématique de la sanction
Abordons maintenant l'examen des conditions auxquelles doit satisfaire la réciprocité
dans un cadre multilatéral.
Selon Axelrod et Keohane (cf. bibliographie N0 3), ces conditions sont au nombre de
trois:
a)   l'auteur de la défection est identifiable;
b)   la sanction peut être dirigée sur le responsable ;
c)   la motivation sur le long terme est suffisante.
Maîtriser la problématique de la sanction nous apparaît difficile, voire une gageure dans
un cadre multilatéral si elle dépend de l'initiative d'un protagoniste. Or, pour que la
réciprocité entre partenaires développe son niveau d'efficacité jusqu'à déclencher la coopéra-
tion, le tir de sanction doit pouvoir être calculé avec une absolue précision. A nos yeux,
l'unique voie offerte en l'occurrence consiste à institutionnaliser la problématique au niveau
international, en édictant des normes qui puissent fonctionner en tant que système de
référence commun pour le calcul des déviations, la définition des sanctions et l'attribution
des responsabilités. Un tel schéma revient en fait à hisser le débat du niveau multilatéral au
niveau bilatéral pour un cas donné.
C'est ainsi qu'une cour juridictionnelle élargie à son territoire pourrait représenter une
condition nécessaire, mais non suffisante bien entendu, à l'élaboration d'un concept viable
d'Espace économique européen.
Or nous savons désormais (cf. bibliographie N012) que cette cour de justice est la CJE, et
que la compétence de cette dernière serait étendue, notamment à la Suisse.
Il apparaît clairement, à nos yeux, qu'un comportement de défection aboutirait en
l'occurrence à un scénario de la «poule mouillée», puis de 1'«impasse» pour la Suisse, qui
doit d'ores et déjà comprendre que ses valeurs fondamentales sont remises en question,
qu'elle le veuille ou non.
29
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Par le biais de la sanction, la structure de la relation établie au niveau multilatéral AELE-
CE passera au niveau bilatéral, et la Suisse sera supposée reconnaître le principe de la
subsidiarité par rapport au juge étranger.
2.3.5. Le résultat lié
Le concept du résultat lié, pour la doctrine, consiste dans la mise en place d'une stratégie
de la réciprocité qualifiée de «diffuse». Comme nous le verrons de façon plus approfondie
dans notre chapitre consacré à la notion de réciprocité (cf. § 3), la réciprocité est diffuse dans
la mesure où elle porte sur deux objets, deux domaines différents et dont le seul dénomina-
teur commun est précisément la stratégie en question (cf. bibliographie N° 4, p. 17).
La réciprocité diffuse est un bras de levier qui permet à un protagoniste d'obtenir des
résultats qui demeurent, soit impossibles, soit plus limités, dans le cadre d'une réciprocité
directe. A titre d'illustration, prenons l'exemple suivant.
Lorsque l'évolution menant à une pleine coopération se heurte à une impasse dans un
domaine, celui des transports par exemple, un partenaire décide d'en faire jouer les effets de
réciprocité sur le domaine bancaire. Grâce à cette stratégie du résultat lié, il peut ainsi forcer
son antagoniste à débloquer l'évolution de la coopération dans le domaine des transports pour
la raison que cette même évolution est, aux yeux de ce dernier, vitale dans le domaine
bancaire.
Quant à la segmentation (définie au § 2.3.6), voici ce que pourrait donner son application
à un exercice volontariste de stratégie de réciprocité diffuse.
Prenons l'hypothèse d'un objectif principal poursuivi par un protagoniste, qui ne peut
être concrétisé par la réciprocité directe, soit que la négociation est dans l'impasse, soit que
le protagoniste sait qu'il n'est pas à même d'offrir la réciprocité directe, soit parce que
globalement il est en position de faiblesse.
Dans l'ensemble que constitue le domaine de coopération dont il s'est préalablement
donné la peine d'inventorier le contenu et de définir les limites, le protagoniste recherche un
objectif dont la valeur de concrétisation dégage davantage d'importance pour son ou ses
partenaires que pour lui, ou lui revient à un coût qu'il est de toute façon prêt à payer, pourvu
qu'il parvienne par là à réaliser son propre objectif prioritaire.
Il a ainsi défini deux segments, ou si l'on préfère un segment et un sous-segment du
domaine (on pourrait parler du marché) de la coopération qu'il s'est fixé avec ses partenaires.
Il sera désormais valablement en mesure de procéder à une économie de moyens en
n'allouant les ressources qu'en fonction des buts, en mettant en veilleuse.l'action qu'il
déployait jusque-là dans d'autres segments de coopération.
Sur la base d'une planification de la coordination des actions à entreprendre en
anticipation ou en réaction à celles de ses partenaires, il va déterminer également les horizons
temporels à la limite desquels ses objectifs doivent être concrétisés.
Il mettra à la tête de chacun de ses segments de coopération l'homme qui lui paraît le plus
qualifié pour remplir une mission précise, dans un laps de temps donné, avec des moyens
définis, et contrôlera périodiquement l'évolution de la situation.
30
LA DYNAMIQUE DE LA COOPÉRATION
Ainsi, alors que la doctrine prétend que la mise en œuvre d'une stratégie de la réciprocité
diffuse complique la coopération, pour la raison que ses effets en sont moins contrôlables,
voire même risquent de se révéler pervers pour le processus, Ia segmentation de la coordination
nous paraît, dans un tel cas notamment, constituer un instrument de travail propre à intégrer la
stratégie de la réciprocité dans le cadre d'une méthodologie parfaitement maîtrisable.
Le principe du résultat lié s'applique également dans l'analyse de l'impact qu'entraîne un
comportement au niveau international sur une situation indigène, et vice versa. Développer
une stratégie de coopération entre partenaires sans analyser préalablement et sans suivre de
près, la dynamique une fois déclenchée, les interactions qu'elle entraîne ou les contraintes
auxquelles elle se heurte au plan national ou interne, serait une erreur qui pourrait se révéler
décisive. C'est là un lieu commun. Encore faut-il, en pratique, ne pas négliger de lui donner
l'exacte dimension qu'il mérite.
C'est la raison pour laquelle nous plaidons en faveur d'une information au souverain sur
la dynamique de l'intégration européenne, qui soit compétente et ponctuelle.
Jusqu'ici les segments de coopération pouvaient s'additionner jusqu'à composer l'ensem-
ble de l'environnement ou du contexte de coopération: nous dirons qu'ils étaient compati-
bles. Il se peut bien entendu que des segments de politique ou de stratégie fassent partie de
contextes différents au point que leur intersection, vraisemblablement fortuite, entraînera des
effets négatifs, soit qu'ils se situent en dehors des objectifs convoités, soit qu'ils grippent le
processus. On parlera dans ce cas de politiques ou de stratégies incompatibles. Il va sans dire
qu'il est là également décisif, pour un protagoniste, d'examiner dans quelle mesure la
stratégie qu'il se propose de suivre comporte des éléments d'incompatibilité avec l'une ou
l'autre de celles qu'il rencontrera sur le chemin qu'il s'est tracé pour la mise en place d'une
dynamique de la coopération.
On peut en déduire, à nos yeux, qu'une approche valable de la coopération avec la CE
consisterait à en segmenter le contenu, en conférant aux différents sous-ensembles ainsi
dégagés des ordres de priorité permettant le développement d'une stratégie qui serait le reflet
de cet ordre de priorité.
A titre d'exemple, on peut, en l'occurrence, à nos yeux, poser des questions telles que: le
secteur agricole est-il prioritaire en Suisse par rapport au domaine des transports? ou Ie
domaine bancaire l'est-il par rapport à ce dernier?
Le contenu de la structure de la coopération de la Suisse avec la CE a-t-il fait l'objet d'un
inventaire dressé par ordre de priorités ? Le résultat lié potentiel a-t-il été défini ou analysé
entre les différents secteurs inventoriés ?
Au sein même d'un domaine spécifique, comme le domaine bancaire, une démarche
similaire a-t-elle été accomplie afin de se hisser à un niveau d'égalité dans ce segment
privilégié par rapport à la CE? Quels sacrifices serons-nous appelés à consentir pour
maintenir notre structure bancaire en Europe ?
2.3.6. La segmentation de la coopération
Approfondissons cette notion de la segmentation de la coopération que nous venons
d'aborder.
31
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Par environnement qualitatif de la coopération, la doctrine entend la nature du contexte
dans lequel s'inscrivent les séquences d'interactions, qui concrétisent la dynamique de la
coopération entre partenaires multiples.
La nature du contexte exerce une influence directe sur la structure des résultats comme
sur l'ombre du futur.
<¦ Prenons l'exemple d'un contexte dans lequel les normes de référence pour l'application
de la réciprocité ont été définies. Il s'agit d'un contexte interactif institutionnalisé. Il est
évident que la structure des résultats pourra être modifiée, et l'ombre du futur agrandie, par
l'existence d'une norme mutuelle qui définit des actions, en mesure la portée, voire en
sanctionne certains comportements.
A l'inverse, de par sa nature même, le contexte de la coopération peut être dépourvu de
toute référence communément admise. Dans ce cas, il est fort probable que les protagonistes
se référeront à des principes généraux non explicites et, en tout cas, non officialisés pour
développer un comportement de coopération entre eux.
Bien entendu, la réalité se situe quelque part entre ces deux extrêmes de comportements
institutionnalisés et instinctifs. Elle se composera même d'un mélange complexe et hétéro-
gène de normes communes et de règles propres, dont l'intersection générera par elle-même
un surcroît d'impact sur la structure des résultats et l'ombre du futur.
Axelrod et Keohane (cf. bibliographie N°s 1, 2, 3) parlent de scénarios à niveaux
multiples. Nous proposons la notion de segments de coopération. Additionnés tous ensem-
ble, les segments de coopération déterminent le contenu total de l'environnement de
coopération et en définissent la dimension et le pourtour.
Pris séparément, les segments de coopération dégagent des degrés d'influence différents.
La mise en vigueur d'une stratégie de la coopération implique de définir les segments de la
coopération, d'en examiner les effets, d'en déterminer les priorités. Il restera ensuite à
décider, en fonction des buts poursuivis, sur quels segments l'on mettra l'accent.
Les ressources seront allouées aux segments en fonction de leur importance relative. Les
objectifs globaux que le protagoniste s'est fixés pourront être ventilés en buts à atteindre par
segments. De même, la stratégie globale qu'il s'est résolu à appliquer pour atteindre ses
objectifs pourra faire l'objet d'une ventilation au niveau des différentes tactiques appliquées
par les segments.
Les différents segments seront dotés d'un responsable en liaison directe avec l'artisan
principal de la coopération, auquel ils rendront périodiquement compte de l'évolution de
leurs travaux par rapport aux buts qui leur auront été assignés.
Il appartiendra naturellement à l'artisan principal de contrôler l'état d'avancement et de
conformité de l'ensemble.
Il s'agit en fait de transposer dans les structures de la relation avec la CE, au plan de la
négociation de notre pays, qui a entrepris ce que les médias appellent communément de
«difficiles négociations» avec ses partenaires commerciaux, les méthodes de l'économie privée
qui ont fait leur preuve dans des situations conflictuelles graves à haut caractère d'urgence.
Par ailleurs, la segmentation appliquée à la méthode dite du «résultat lié» devrait, à nos
yeux, lui apporter les avantages d'une systématique, d'un ciblage sur les buts à atteindre,
d'une responsabilisation des acteurs, et d'une coordination de l'ensemble.
32
LA DYNAMIQUE DE LA COOPÉRATION
2.4. Conclusion
La stratégie de la réciprocité permet de déclencher la dynamique de la coopération dans le
cadre de scénarios bilatéraux. Il en va de même dans celui de scénarios multilatéraux par
l'introduction de la sanction. Son application permet de détecter les dissidents et d'user de
représailles à leur endroit. Tant que la structure des résultats à obtenir par la coopération
paraît meilleure que celle résultant d'une défection mutuelle, même si les tentations de faire
défection existent, la coopération est probable.
Il s'agit pour les partenaires d'être conscients que la stratégie «TIT for TAT» peut
déboucher rapidement sur un effet d'échos négatifs à l'infini, soit une cascade de défections.
L'impasse doit être évitée par la mise en place de mesures communes. De plus, il s'agira
d'éviter que, en application perverse du principe de réciprocité, des concessions potentielles
servent d'otages à la négociation, et que la structure des résultats se trouve altérée par la
tendance à substituer la négociation à la concession. Une attention particulière sera
également vouée à la coordination générale, car les parties négociant séparément et
successivement des comportements coopératifs liés, il peut arriver que des concessions en
annulent d'autres, faisant naître un effet d'échos négatifs inattendus.
L'application du principe de la réciprocité, concrétisé par la stratégie du «TIT for TAT»
selon laquelle la première action vaut coopération, les suivantes se calquant sur celles du
partenaire, constitue le meilleur catalyseur pour précipiter la réaction permettant aux
protagonistes de passer de la phase dite d'anarchie à la phase dite de coopération, et de s'y
maintenir.
Encore faut-il que cette stratégie fasse partie d'une politique réfléchie, qui comporte des
objectifs définis. Ces principes, valables dans le cadre bilatéral, le resteront dans le cadre
multilatéral, mais une institutionnalisation de la réciprocité selon une norme commune
constitue dans cette hypothèse un moyen de plus grande efficacité. La mise en place de telles
politiques ne se base pas nécessairement sur des développements purement rationnels ou
logiques. Elle doit dans tous les cas faire l'objet d'un suivi, d'un contrôle constant et garder
toute la souplesse nécessaire pour s'adapter en fonction de circonstances souvent extérieures
à son cadre, et indépendantes des expériences acquises. Dans tous les cas, le protagoniste
visera la coopération, s'il cherche à améliorer le niveau de ses relations avec ses partenaires,
voire à le maintenir. Il en va certainement de même pour son niveau de développement
intérieur. Un Etat, une personne morale ou privée ne pourra se passer, si elle veut éviter de
tomber en position d'exploité, de définir, nous le répétons, une politique comportant une
liste de priorités, ainsi que des objectifs concrets et mesurables avec une stratégie du type
«TIT for TAT» basée sur la réciprocité pour les atteindre et dans un contexte de coopération
préalablement segmenté.
L'intérêt de ce développement tient dans son potentiel de compatibilité avec le comporte-
ment de la CE.
Pays à vocation économique avant tout européenne, la Suisse ne peut négliger, bien
évidemment, la structure de ses rapports avec le reste du monde.
Confrontée à cette stratégie clairement définie que l'on peut résumer par l'expression
fortement mobilisatrice d'Europe de 1992, elle est condamnée à vérifier avec le plus grand
33
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
soin que la structure de sa relation avec la CE demeure en phase dite de coopération, et
qu'elle prend les mesures appropriées pour s'y maintenir à un niveau qualitatif et quantitatif
au moins constant, voire si possible supérieur.
Selon la doctrine, il s'agit pour elle, en tant que pays tiers en possession d'atouts
importants, de hisser ses structures au niveau de coordination nécessaire pour déclencher la
coopération et maintenir cette dernière à un rythme de compatibilité constante.
Elle se doit, pour ce faire, d'afficher résolument et de façon claire aux yeux de ses
partenaires, un comportement visant précisément à la coopération.
La stratégie à suivre paraît être celle de la réciprocité, que devrait amener un comporte-
ment du «TIT for TAT».
Cette stratégie de la réciprocité paraît pouvoir, toujours selon la doctrine, aussi bien
s'appliquer dans une approche bilatérale que multilatérale. Dans ce dernier cas cependant, la
problématique de la sanction se posera et la nécessité d'une compétence juridictionnelle
supranationale devra être envisagée.
L'élaboration d'une stratégie de la réciprocité implique une définition de son principe, un
inventaire de son contenu, la segmentation de la coopération en fonction des ordres de
priorités, la coordination des objectifs et des moyens.
En application du principe de la réciprocité diffuse, cette coordination implique une
coordination intersectorielle, et l'évaluation précise des risques d'interprétation stricte de la
réciprocité au niveau politique et non plus seulement au niveau juridique.
L'effet de bras de levier du «résultat lié» doit être utilisé de façon optimale, et la relation
fort-faible nécessite de ne pas perdre l'initiative. Même si cette dernière paraît, à première
vue, non recouvrable aujourd'hui au plan global, la segmentation de la coopération devrait
permettre de la récupérer dans le cadre de nos principaux atouts préalablement répertoriés et
classés par ordre d'importance.
A ces conditions, le fait de devoir passer, globalement d'une approche bilatérale à une
approche multilatérale permettrait de conserver l'avantage dans l'exploitation d'une obliga-
tion de la réciprocité pour une dynamique de la coopération avec l'Europe de 1992.
34
3. La réciprocité, définition et évolution
3.1. Introduction
La réciprocité est une notion ambiguë, qui prête à confusion. De façon générale, on peut
dire que la réciprocité consiste en un principe de base, auquel se rattache toute norme
internationale visant à la coopération.
La réciprocité est une politique de coopération, qui est utilisée aussi bien de façon
unilatérale par un seul protagoniste, que par un ensemble de protagonistes, en tant que
moyen concret d'action, ou comme concept académique, comme symbole d'une attitude
donnée, ou comme justification à des mesures de représailles.
Elle a été certainement utilisée de tout temps, aussi bien par exemple comme norme
sociale dans le cadre biblique de la Loi du Talion, que comme norme commerciale dans celui
du GATT.
Elle est, aux Etats-Unis, selon Keohane (cf. bibliographie N0 2), associée à la doctrine
libérale depuis la promulgation du Trade Agreements Act de 1934. D'après cet auteur, la
notion de réciprocité est devenue si largement intégrée à tout processus d'échange économi-
que, que même les opposants au régime libéral l'utilisent «en récupération» quand ils
proclament que les partenaires des USA devraient accorder aux biens, services et investisse-
ments de cette nation, le même traitement que les USA accordent aux biens, services et
investissements de leurs partenaires.
Dans le même ordre d'idée, Keohane (cf. bibliographie N0 2, p. 3) mentionne un sénateur
qui, sous l'administration Reagan, proclamait que réciprocité signifiait pour lui tendance à
équilibrer les échanges avec le Japon, plutôt que de maintenir un important surplus en faveur
de ce pays. Or l'équilibre bilatéral du commerce est exactement ce que les artisans du GATT
ont voulu éviter, dans la crainte que les relations économiques internationales débouchent sur
le scénario de l'impasse.
Mentionnons que, dans le cadre du Trade Act de 1988, le Congrès des USA a
institutionnalisé le principe en vertu duquel ce pays se donne le droit de prendre des mesures
correctives à l'égard des Etats entretenant avec lui un surplus commercial.
35
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
La menace s'est trouvée immédiatement sous contrôle, par le fait que les Etats qui
auraient pu la brandir en auraient été les victimes. Il n'existe donc pratiquement pas de
moyen juridique de la sanction dans le cadre du GATT.
En fait, les déséquilibres externes reflètent des déséquilibres internes, et l'on peut se
demander sur quelles perspectives va déboucher la réciprocité dans un tel contexte. Bien
qu'elle risque d'être utilisée comme alibi quand elle consiste à rétablir, au moins à court
terme, des structures de déséquilibre externe, avec l'objectif non avoué de réduire à long
terme les déséquilibres internes, elle ne palliera jamais le manque de cohérence des
politiques internes, telles celles qui se caractérisent par un niveau d'investissement supérieur
à celui de l'épargne.
En fait, la réciprocité, son interprétation et l'utilisation concrète de sa portée, reste une
affaire floue, aux contours mal définis, d'une essence plus politique que juridique.
Afin d'expliciter l'évolution suivie par la réciprocité au cours de ces dernières années,
nous adoptons la distinction que fait Keohane (cf. bibliographie N0 2) entre réciprocité
spécifique et réciprocité diffuse. Avec l'aide de William R. Cline (cf. bibliographie N0 14)
nous proposons d'examiner l'application de cette distinction dans le cadre spécifique du
GATT.
Nous verrons également que la CE base son approche sur la réciprocité, notamment en ce
qui concerne la coopération avec les pays tiers dans le domaine bancaire, que nous
approfondissons plus loin (cf. § 6).
La résurgence de la réciprocité, davantage encore que l'appréciation de la réciprocité dite
«diffuse», notamment par le biais des taux de change flottants, nous paraît refléter une
tendance à la régression dans le cadre des termes mondiaux de la négociation portant sur les
échanges, et nous aborderons également cet aspect (cf. § 4.8).
Il nous faut cependant commencer par essayer de donner une définition à la notion de
réciprocité.
3.2. Définition de la réciprocité
La réciprocité consiste en un ensemble d'actions et de réactions, l'existence de celles-là
étant également conditionnée par l'apparition de celles-ci, dans la mesure où il existe au
moins une forme d'équivalence grossière entre les unes et les autres.
La doctrine émet le principe de l'équivalence des bénéfices dans le cadre des relations
internationales. Axelrod (cf. bibliographie N0 1, p. 7) envisage de limiter son contenu à
l'équité, comme propriété commune à de nombreuses règles basées sur la réciprocité, tandis
que Arthur Dunkel parle A'« équivalence de concessions» (cf. § 4.3).
En fait, la notion de réciprocité n'est pas définie pratiquement, même dans les accords du
GATT où elle n'apparaît jamais de façon explicite. De toute façon, il faut bien admettre
qu'une mesure précise de la réciprocité est difficile, voire même le plus souvent impossible.
Pour la doctrine, la réciprocité n'établit pas de distinction entre échanges bénéfiques et
néfastes. Elle peut s'étalonner aussi bien sur l'intérêt égoïste ou unilatéral, que sur un
36
LA RÉCIPROCITÉ
concept mutuellement admis de droits et d'obligations, et s'inscrire dans un système de
références où la valeur des termes de l'échange est comparable, ou ne l'est pas.
La distinction entre réciprocité spécifique et diffuse nous permet avec Keohane de
proposer un système de définitions plus précis.
3.3. Réciprocité spécifique
Selon Keohane (cf. bibliographie N0 2), la réciprocité spécifique est la structure
interactive dans laquelle les termes de l'échange entre partenaires donnés sont de valeur
équivalente et procèdent selon une séquence définie.
Adopter une stratégie de la réciprocité spécifique paraît constituer la voie la plus facile
pour déclencher la dynamique de la coopération. Les partenaires travaillent en effet sur un
objet concret, définissable, mesurable et l'optimisme règne généralement lorsqu'un tel
processus de négociation est adopté. Les déviations, voire les défections, seront faciles à
constater, à mesurer et les représailles passeront pour équitables. Une telle politique
entraînera facilement le consensus du souverain dans le cas où l'exécutif lui doit des
comptes, qu'il s'agisse d'un Etat démocratique ou d'une personne morale. Nous avons déjà
décrit les risques que comporte un tel processus. Nous verrons plus loin l'évolution suivie au
plan institutionnel par la clause conditionnelle de la nation la plus favorisée (cf. § 4.4),
concept qui concrétise la réciprocité spécifique au plan pratique, notamment dans le cadre du
GATT.
Une stratégie de réciprocité spécifique n'implique pas nécessairement que les protago-
nistes soient liés par des obligations ou des droits réciproques. Ils peuvent suivre dans ce
cas le schéma du «TIT for TAT», poussés par une seule motivation égoïste ou unilatérale.
C'est la raison pour laquelle la doctrine n'aborde généralement pas la problématique de
l'obligation dans le cadre de la réciprocité. Il s'agit donc d'envisager avec Keohane (cf.
bibliographie N° 2) une notion plus étendue de la réciprocité, celle qui implique une
obligation.
La réciprocité spécifique vaudra soit pour un environnement primitif où le sens général
d'obligation n'a pas encore trouvé prise de définition, soit pour un environnement primaire,
où la coopération doit encore être mise en œuvre ou trouver sa propre force d'auto-
émulation. Une stratégie de la réciprocité spécifique peut être utile pour aider à passer au
stade de la réciprocité diffuse en partant d'un stade primaire où la notion d'obligation se
trouve déjà conceptualisée, mais où la structure de la relation demeure en phase dite
d'anarchie.
Le GATT et le FMI, dans l'idée qui a prévalu à leurs conceptions, se partageaient une
tâche complémentaire, celui-ci devant garantir à celui-là la cohésion monétaire nécessaire à
la pratique de la réciprocité dans le domaine commercial. Cette cohésion se traduisait
notamment et essentiellement par un régime de taux de change fixes.
L'instauration d'un régime de taux de change flottants a eu pour conséquence, notam-
ment, de biaiser la structure de la relation basée sur la réciprocité.
37
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
3.4. Réciprocité diffuse
Keohane (cf. bibliographie N0 2) définit la réciprocité diffuse comme étant la stratégie
dans laquelle les interactions se mesurent soit sur un groupe de partenaires chez lesquels
structure des résultats et ombre du futur varient, soit sur un système de références
communément admises comme étant coercitives.
Une stratégie de la réciprocité est qualifiée de diffuse dans la mesure où la réaction porte
sur des domaines étrangers ou sans lien avec ceux dans lesquels évolue l'action.
La doctrine parle dans ce cas également de réciprocité sectorielle.
Elle parle encore de réciprocité agressive, exprimant par là la puissance du bras de levier
que peut dégager une telle stratégie.
L'obligation peut consister en une manifestation du sens commun, non explicitée et a
fortiori non institutionnalisée. Elle implique que personne ne cédera à la tentation de faire
cavalier seul, car tous acceptent de s'atteler à une œuvre commune dans le cadre d'un
consensus général.
Tandis que la réciprocité spécifique tend à s'exercer dans une seule dimension, celle de la
simultanéité, la réciprocité diffuse se concrétise selon le processus itératif.
Dans le premier cas, action et réaction seront, sinon exécutées, du moins décidées au
même moment et l'échange étant effectué réciproquement, les conditions requises pour faire
naître une obligation n'existent pas.
Dans le deuxième cas, l'obligation naît du fait qu'elle constitue le seul lien qui permette
de relier action et réaction. Sans obligation, il n'est pas de réciprocité diffuse.
En pratique, la distinction entre les deux types de réciprocité n'est pas aisée, cela d'autant
plus qu'elles se trouvent souvent combinées.
L'exemple même de la réciprocité simultanée est le Tokyo Round, dans le cadre duquel
les décisions se réfèrent néanmoins aux rounds précédents.
La réciprocité diffuse se concrétise notamment dans le GATT par la clause incondition-
nelle de la nation la plus favorisée. Les tierces parties n'hésitent plus à réclamer la
réciprocité pour des concessions accordées à d'autres, puisqu'elles sont automatiquement
étendues à tous.
En conclusion, en cas d'absence de norme efficace de référence pour définir et
sanctionner l'obligation, la réciprocité diffuse expose son adepte à être exploité, et la
réciprocité spécifique fournit une aide efficace contre ce genre d'abus.
Il apparaît clairement, à nos yeux, que l'approche de la CE consiste, au plan juridique, en
une réciprocité spécifique, telle qu'explicitée par exemple dans la Deuxième Directive de
coordination bancaire, alors qu'elle se mue potentiellement en réciprocité diffuse au plan
politique, de par les implications économiques qu'elle peut comporter, en fonction de
l'interprétation qui lui sera conférée. D'où l'absolue nécessité, à nos yeux, d'une démarche
globale comportant l'obligation de réciprocité au plan multilatéral et intersectoriel pour une
dynamique de la coopération avec la CE.
38
LA RÉCIPROCITÉ
3.5. La réciprocité selon la Loi fédérale sur les banques
3.5.1. Introduction
Il nous a paru utile d'esquisser la notion de réciprocité, telle qu'elle est appliquée en
Suisse, dans le cadre de la LFB et de son Ordonnance d'exécution (OLFB) (cf. bibliographie
Nos 73 et 74), de dégager les tendances de la pratique en l'occurrence, et de tenter de situer
cette notion par rapport aux lignes de force théoriques tirées de la doctrine.
Cet examen demeurera de caractère sommaire, pour la double raison que notre étude ne
porte pas sur la réciprocité pratiquée par la Suisse dans le secteur bancaire, et que cette
dernière peut être qualifiée avant tout de notion juridique.
Or, notre étude aborde la réciprocité au plan d'une approche stratégique de caractère
global, et de nature relationnelle au sens large.
Il n'en reste pas moins que la réciprocité selon la LFB devait, à nos yeux, être à tout le
moins abordée pour deux raisons, à savoir qu'elle conditionne au moins partiellement, et par
définition, la réciprocité que peuvent nous accorder nos partenaires européens, et que de par
sa longue pratique, elle pourrait servir de cas d'école ou de système de référence dans une
certaine mesure.
Afin de situer le débat davantage au niveau de l'esprit de la loi qu'à celui de la technique
juridique, nous proposons, avec Nikolaus B. Senn (cf. bibliographie N° 15) et Daniel Bodmer
I Beat Kleiner I Benno Lutz (cf. bibliographie N0 16), sans oublier Hans Peter Dietzi (cf.
bibliographie N° 17), de concentrer notre esquisse sur l'évolution suivie par ce concept de
réciprocité jusqu'à ce jour, pour lui donner une définition qui permette de la situer dans le
cadre de la présente étude.
3.5.2. La LFB du 8 novembre 1934. Evolution de la réciprocité
Le but premier de la LFB consiste dans la protection des créanciers. C'est ainsi que
l'autorisation d'exercer n'était accordée à l'origine que dans la mesure où les exigences
prudentielles élémentaires étaient satisfaites, et que la réciprocité passait alors au second
plan.
En raison de leur faible implantation en Suisse à l'époque, l'assujettissement des banques
étrangères à la loi ne donna lieu pratiquement à aucun débat, et c'est ainsi qu'elle s'applique
aux sièges, succursales, agences et bureaux de représentation sous contrôle de banques
étrangères, aux banques suisses en mains étrangères, de la même manière qu'aux banques
suisses. Ces établissements sont donc considérés comme des établissements de droit suisse.
On peut parler de traitement national et de non-discrimination.
C'était l'opinion du CF que de viser, à propos des banques étrangères, la protection des
créanciers. Le Conseil des Etats, suivi par le Conseil national, imposa une condition
supplémentaire pour l'octroi de l'autorisation d'exercer des banques étrangères, à savoir que
l'Etat originaire assurât la réciprocité.
En droit, cette condition énoncée de façon explicite faisait partie d'un ensemble de
conditions non explicites que le Conseil fédéral avait à l'origine compétence, sur préavis de
39
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
la CFB, de décider comme étant remplies en l'occurrence. Il s'agissait de donner à l'instance
politique la marge de manœuvre nécessaire pour juger au plan pratique, et cas par cas, de
l'opportunité d'autoriser une banque étrangère à exercer.
En fait, l'autorisation, dès l'origine, fut obligatoire, dans la mesure où la condition de
réciprocité était jugée comme étant satisfaite. Entre autres conditions, il avait été évoqué les
conventions de double imposition, ainsi que la protection des créanciers notamment. Mais la
philosophie de base consistait dans l'aide à l'expansion, qu'il incombait au Conseil fédéral
d'apporter aux banques suisses à l'étranger.
Ainsi, dès l'origine, le but de la LFB, en ce qui concerne les banques étrangères, était
ambigu puisqu'il consistait à la fois à assurer la protection des créanciers (prescription de
police) et l'expansion des banques suisses à l'étranger (objectif de politique économi-
que), et que seule l'autorité politique était compétente dans un domaine somme toute
technique.
Or, la notion de réciprocité contenue dans la Deuxième Directive de coordination
bancaire est de nature politique, puisqu'elle vise à assurer un traitement au moins égal aux
banques communautaires dans les pays tiers. Elle est également politique dans la mesure où
il relève de la compétence de la Commission, organe exécutif de la Communauté, de décider
de son application ou de son utilisation en tant que moyen de négociation. Elle est politique
enfin, à nos yeux, car elle est destinée à protéger, à mettre «en couveuse» l'intégration
financière et la réalisation du Marché financier unique. Bien entendu, le contenu de la
réciprocité s'étend également aux normes prudentielles, mais celles-ci font l'objet de
directives spécifiques.
Bien que plus ambiguë, notre philosophie de départ nous paraît proche de la philosophie
communautaire actuelle par son caractère politique. Elle s'exprime résolument en faveur
d'une aide à l'expansion, soit met en jeu une réciprocité positive.
En revanche la réciprocité communautaire peut s'interpréter de façon restrictive au moins
provisoirement, dans la mesure où il s'agit de préserver le délicat processus d'intégration
financier de chocs anarchiques provoqués de l'extérieur.
Dans les années soixante, la position des banques étrangères en Suisse se modifia
radicalement. Grâce notamment à la stabilité de ses structures politiques, aux retombées
positives de sa politique monétaire, la place financière suisse put jouer un rôle prépondérant
même pendant des crises graves, comme celle de Suez. L'absence de limitation au trafic des
paiements et de contrôle de devises, ainsi que le secret bancaire, le prestige et la pression de
la concurrence expliquent entre autres la floraison des implantations étrangères en Suisse à
cette époque.
L'application de la loi se faisait de façon souple. Seule une autorisation formelle était
nécessaire, la CFB ne vérifiant que si l'organisation interne satisfaisait aux principes
généraux, et ne se préoccupant pas des spécificités du fondateur ou du dirigeant. La loi ne
s'appliquait que dans le cadre de la fondation d'une nouvelle filiale d'une banque étrangère
en Suisse et non pas de façon active pour l'ouverture de banques suisses à l'étranger.
De plus les banques étrangères établissaient des succursales en lieu et place de filiales en
Suisse, puisqu'elles remplissaient la fonction économique de filiale, tout en étant revêtues de
la forme d'une société de droit suisse indépendante de la LFB, et que la clause de réciprocité
40
LA RÉCIPROCITÉ
ne s'appliquait pas aux succursales. En d'autres termes, le caractère libéral de la LFB
permettait à l'étranger de créer en Suisse des émanations bancaires, même si les banques
suisses ne jouissaient pas de la même possibilité à l'étranger, ou au moins pas dans la même
mesure, et même si les pays concernés n'offraient pas la réciprocité à la Suisse.
Citons l'exemple de la Banque Russe de Commerce Extérieur, dont l'établissement sous
forme d'une société anonyme de droit suisse suscita une vive controverse. Avec les
candidatures hongroise et chinoise, pays qui n'offraient aucune réciprocité et la «vague
d'implantation» de banques étrangères, la révision de la LFB parut urgente.
C'est ainsi que l'arrêté fédéral du 24 juin 1971 (cf. bibliographie N0 75) étendit la règle de
la réciprocité aux banques suisses en mains étrangères.
Depuis lors, toute émanation bancaire dominée par une influence étrangère est traitée de
façon identique aux termes de la condition de réciprocité pour l'octroi de l'autorisation
d'exercer. Ce n'est plus la forme juridique ou la manière de créer une banque qui sert de
critère, mais le fait de la dominance étrangère.
D'après la loi révisée, les conditions suivantes devaient désormais être remplies:
—  octroi de la réciprocité ;
—  utilisation d'une raison sociale qui ne laisse pas accroire du caractère suisse de
l'établissement;
—   abstention de toute publicité importune tant en Suisse qu'à l'étranger;
—  nomination d'un organe directeur irréprochable ;
—  confirmation de la BNS que l'établissement se conforme aux politiques monétaires et de
crédit de la Suisse.
Il y eut même une controverse quant à la nécessité de promulguer une clause générale
laissant aux autorités compétentes la possibilité de conférer à cet ensemble de conditions le
caractère de non-exhaustivité. Le CF utilisa dans l'arrêté une expression quelque peu
édulcorée en stipulant que l'autorisation dépendait de «certaines conditions, dont notam-
ment... ». En fait, le Parlement craignait les conséquences d'une interprétation négative de la
réciprocité de la part de l'étranger qui, à la limite, aurait été en droit de se demander si la
Suisse offrait en réalité la moindre réciprocité.
La menace, aux yeux du CF, aurait pesé si lourdement sur la place financière, et
notamment les mesures immédiates de rétorsion, qu'il plaida pour l'utilisation de la clause
d'urgence. Le Conseil des Etats exprima tout d'abord, quant à lui, l'idée d'une application
rétroactive. Le Parlement se décida néanmoins en faveur d'une application courante,
estimant que la rétroactivité entrait en collision avec le principe des droits acquis.
Il nous a paru intéressant de relever le souci dont ont fait preuve, à l'époque, nos
autorités, pour trouver un compromis entre la nécessité de sauvegarder l'Etat de droit, l'un
des éléments décisifs pour l'attrait de notre place financière, et un comportement
suffisamment coopératif, bien que basé sur une réciprocité en priorité négative, pour ne pas
prêter à des mesures de rétorsion, tout en évitant de déraper dans une politique de
«numerus clausus». Nous risquions de tomber dans un scénario d'impasse avec échos
négatifs.
41
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
La loi ainsi modifiée stipule que l'autorisation dépend entre autres des garanties de
réciprocité, telles qu'elles apparaissent dans les Etats où les fondateurs étrangers ont leur
domicile ou leur siège social.
Comme les étrangers ne jouissent pas en Suisse de la liberté constitutionnelle du
commerce et de l'industrie, cette mesure, restrictive dans son essence, est considérée comme
légale. Il fallait néanmoins que, pour être appliqué, le droit à la réciprocité fût explicité, car il
s'agit d'un principe pour lequel il n'existe aucune base légale reconnue (cf. bibliographie
N" 15, p. 26 foot note N0 39).
Le fait même de conditionner l'autorisation d'exercer à la garantie de la réciprocité
implique théoriquement un traitement discriminatoire vis-à-vis de l'étranger en général, soit
une dérogation au principe du traitement national.
Désormais, les banques suisses doivent jouir de la possibilité effective de faire jouer la
clause de réciprocité,.dans le pays concerné, et d'y mettre en œuvre une activité significa-
tive. Une déclaration formelle et générale de l'Etat partenaire ne suffit pas. Il suffit par contre
qu'une banque suisse, même si elle ne l'exerce pas, ait la possibilité politique, légale et
économique de s'établir dans le pays concerné.
En fait, il existe des pays où la notion de banque universelle telle que pratiquée en Suisse
n'est pas mise en pratique. C'est ainsi qu'aux USA et au Japon, par exemple, les banques
n'ont pas le droit d'être actives à la fois sur le marché des papiers-valeurs et sur celui des
crédits. C'est pourquoi il a été renoncé à la formulation explicite d'une «pleine» réciprocité
car «nous ne pouvons pas exiger de l'Etat partenaire qu'il octroie les mêmes possibilités
d'activités qu'en Suisse» (cf. bibliographie N0 15, p. 22).
La Deuxième Directive va plus loin, puisqu'elle parle d'équivalence par rapport aux
normes communautaires.
Le jugement devant être porté au plan objectif, il fut décidé d'en confier la compétence à
la CFB, organe politiquement indépendant ou en tout cas moins soumis aux contraintes et à
la pression politiques que le CF. La CFB paraissait d'ailleurs, de par sa fonction, devoir être
mieux informée sur la pratique que le CF. Le CF, dans le cadre de l'arrêté, ne resta
compétent que pour les autorisations destinées à des succursales non-indépendantes
(cf. bibliographie N0 15, p. 23). Il s'agissait vraisemblablement de conserver l'esprit de
l'ancienne LFB, qu'un arrêté seul ne devait pas modifier. Il fut en outre décidé que les
autorisations déjà en vigueur ne feraient pas l'objet d'un réexamen, même si la réciprocité
n'était pas garantie.
Dans la pratique, la «vague d'implantations» étrangères stoppa, même si l'application
paru parfois excessivement large. C'est ainsi, par exemple, que la First National Bank of
Chicago se vit autoriser une filiale, bien que l'Etat de l'Illinois n'accordât aucune réciprocité.
Enfin, par le biais du TF fut introduite la notion de fondateur effectif, qui pourrait à nos
yeux correspondre à la notion anglo-saxonne du «beneficial owner» final, dans le but
d'éviter que la loi soit contournée par le jeu des sociétés-écrans, des prête-noms, des
intermédiaires agissant en leur nom, mais pour le compte de tiers.
Ainsi la clause de réciprocité perdit de son ambiguïté dans le sens qu'elle devenait
l'affaire d'une entité spécialisée, en principe indépendante de l'autorité politique, et que la
définition de son contenu reposait intégralement sur une norme légale. Elle limita même son
42
LA RÉCIPROCITÉ
application à la protection des créanciers et à l'assurance formelle d'une possibilité d'activité
à l'étranger, jusqu'à ce que les banques japonaises et les sociétés financières japonaises
parabancaires eussent connu en Suisse un développement nettement déséquilibré par rapport
aux réelles possibilités d'implantations suisses au Japon.
3.5.3. Définitions et formes de la réciprocité bancaire selon la doctrine
«La réciprocité, en tant que principe juridique trouve sa signification la plus marquante
dans le cadre du droit des peuples et des étrangers. D'après la terminologie du droit public
international, on parle de réciprocité quand un Etat s'engage envers un autre Etat à faire
profiter ce dernier ou ses ressortissants des mêmes avantages ou des mêmes traitements qu'il
prodigue lui-même à ses ressortissants ou qu'il s'engage à prodiguer à l'avenir. » (cf.
bibliographie N0 16, p. 31)
La réciprocité formelle est le fait de traiter de façon identique les ressortissants et les non-
ressortissants d'un Etat, sous la réserve que les ressortissants de cet Etat bénéficient de ce
même traitement dans le pays étranger concerné. La nature de cette réciprocité est dite
juridique dans la mesure où elle se réfère à un cadre normatif. Son principe ne s'étend pas à
l'obligation de faire bénéficier les non-ressortissants des mêmes conditions dont ils peuvent
se prévaloir dans leur pays d'origine.
La réciprocité matérielle est le fait d'accorder aux non-ressortissants rigoureusement les
mêmes conditions que leur Etat d'origine accorde aux non-ressortissants chez lui. La nature
de cette réciprocité est dite matérielle, dans la mesure où elle porte sur l'exacte et objective
similarité des conditions d'établissement et d'activité.
On parle de réciprocité-OT/roiV quand elle est appliquée de façon stricte à un ensemble
bien défini d'objets.
La réciprocité unilatérale est le fait d'étendre, de sa propre initiative, les conditions
internes aux non-ressortissants, de la même façon qu'aux ressortissants.
3.5.4. La réciprocité dans la LFB et l'OLFB. Esquisse
La réciprocité peut soit signifier l'absence de discrimination, soit que les banques suisses
sont soumises aux mêmes conditions juridiques que les domestiques (réciprocité formelle),
soit que les conditions d'établissement et d'activité développent un contenu rigoureusement
symétrique au plan pratique (réciprocité matérielle, souvent également appelée réciprocité-
miroir).
Dans l'esprit, c'est la réciprocité matérielle qui doit être satisfaite, bien que de façon
relativement souple. Il s'agit pour la banque suisse d'obtenir l'application effective de
l'engagement de réciprocité, et c'est l'ensemble du droit et de l'ordre économique, de même
que la pratique administrative, notamment, qui doivent être pris en compte. Bien entendu, vu
l'état hétérogène des structures bancaires à travers le monde, le principe de la réciprocité-
miroir ne peut être considéré comme réaliste.
Ainsi la clause de réciprocité, dans son état actuel, suit un double objectif à la fois
restrictif et expansif.
43
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Restrictif parce que notre pays est de taille modeste et de ressources limitées.
La disproportion entre le poids des banques étrangères en Suisse et des banques suisses à
l'étranger au plan de l'expansion potentielle, en application du principe de la réciprocité,
constitue un risque immédiat de déséquilibre, aggravé par la nature libérale de nos structures.
Il ne s'agit donc pas de protéger les banques suisses contre la concurrence étrangère, mais
d'assurer le dosage qui permettra une coexistence équilibrée. En conséquence, le critère est
numérique et non pas qualitatif, si bien que la réciprocité ne fonctionne pas en tant que critère
de sélection pour la protection des créanciers, la qualité des structures bancaires, le potentiel
de développement économique par exemple.
Nous verrons (cf. § 7) que les notions de réciprocité communautaires font appel au
contraire largement à ces critères qualitatifs, comme les règles prudentielles, la position de
dominance de marché par exemple.
Expansif, le but l'est dans la mesure où la réciprocité, clairement, doit être utilisée
comme arme dans la négociation pour l'expansion de notre réseau bancaire à l'étranger.
C'est bien la preuve que le législateur a considéré en l'occurrence l'obligation de réciprocité
comme moyen pour dynamiser la coopération.
Or, s'il appartient à la CFB de statuer sur l'existence de la réciprocité avant de délivrer
l'autorisation d'exercer, c'est au CF qu'il revient de négocier, voire de s'informer et
d'informer la CFB.
Nous pouvons, dans le contexte de la dynamique de l'intégration européenne, difficile-
ment nous empêcher de penser qu'il se trouve dans l'énoncé de ces deux règles, à savoir la
réciprocité, moyen d'expansion reposant sur des intérêts matériels et généraux, et l'utilisa-
tion de ce moyen par l'autorité politique, la base politico-légale d'un mandat pour la
négociation de la réciprocité avec la Commission européenne et les Douze par le CF, sur
préavis et en étroite coordination avec la CFB.
Ainsi la LFB et l'OLFB pourraient peut-être servir de point d'ancrage pour une
coordination basée sur l'obligation de réciprocité, dans le cadre d'une approche négociée de
la Suisse vers la CE, dans le domaine bancaire.
Resterait à déterminer dans quelle mesure un tel segment de réciprocité présente
suffisamment le caractère d'atout majeur pour servir de bras de levier, parmi d'autres
segments tels les transports par exemple, pour l'instauration d'une réciprocité diffuse qui
hisserait notre pays à pied d'égalité dans l'axe fort-faible d'une négociation avec la CE.
Admettons un instant que tel soit le cas, et que le domaine bancaire constitue précisément
l'un des segments de la coopération par le biais desquels la coordination nécessaire au
maintien et au développement d'une structure de coopération devienne possible.
Deux options politiques s'ouvrent aux banques suisses dans cette perspective:
—   se fonder sur l'acquis en partant de l'idée que le contenu de la réciprocité selon la LFB et la
pratique confèrent une force suffisante à l'obligation de réciprocité, pour bénéficier automati-
quement du dynamisme de l'intégration financière européenne sans risques de confrontation ;
—  renforcer la structure de la relation en affichant résolument un comportement coopératif
tout en gardant l'avantage de l'initiative, de façon à induire, par le biais de l'obligation de
réciprocité, une réaction du type «TIT for TAT» en leur faveur.
44
LA RÉCIPROCITÉ
La première attitude nous paraît grevée d'une double hypothèque, à savoir:
—  incertitude quant au degré de compatibilité de deux contenus différents de la réciprocité ;
—   incertitude quant au degré de comparabilité des deux forces en présence sur l'axe fort-
faible.
Nous aborderons plus loin l'analyse du degré de compatibilité entre la Suisse et la CE
dans le domaine bancaire, et les contraintes en matière de qualité et de compétitivité dans ce
même domaine dans la partie pratique de la présente étude (cf. § 6).
Qu'il nous suffise de souligner ici que deux des conditions, qui nous paraissent nécessaires
au maintien et au développement de notre position en l'occurrence, se trouvent compromises
au moins provisoirement, soit la stabilité du franc suisse et son coût bon marché.
La seconde attitude nous paraît préférable, pour les deux raisons suivantes:
—   Un message coopératif clair est adressé non seulement à nos partenaires, mais également
au peuple suisse et à la clientèle bancaire. Les banques auraient, à nos yeux, tout à gagner
à une politique de l'information marquée par davantage de transparence. Nous nous
référons, en ce qui concerne la structure de la relation avec la CE à la théorie des jeux et,
en ce qui concerne le peuple suisse et la clientèle, à la politique d'information suivie dans
le cadre de l'initiative socialiste contre les banques, laquelle fut refusée par les 73% du
peuple et la totalité des cantons le 20 mai 1984 («Journal de Genève» du 21 mai 1984).
—  Nous balayons devant notre porte avant de prétendre franchir le seuil du voisin.
D'abord nous supprimons le droit de timbre qui provoque une hémorragie de fonds, et
par conséquent de transactions et de revenus fiscaux, soit politiquement par une approche
lobbyiste au niveau parlementaire confiée à des professionnels par l'ensemble de la place
financière suisse, soit de facto par la mise en place des dérivatifs que nous commandent les
lois du marché, l'un n'excluant d'ailleurs pas l'autre.
Ensuite nous prenons acte courageusement de notre dépendance monétaire vis-à-vis de
l'Allemagne, nous mandatons des professionnels pour une analyse de situation et débou-
chons vraisemblablement sur l'option d'une adhésion au SME. Les interventions politiques,
sous la forme d'interpellations ou de postulats ne suffisent plus. Il faut faire intervenir des
professionnels de la pratique et informer le souverain suisse et la clientèle, puis donner à nos
autorités l'éclairage de cette même pratique, afin que les autorités compétentes affichent le
comportement coopératif qui s'impose (cf. § 8).
Nous venons d'envisager une approche bilatérale de la dynamique de la coopération
portant sur la coordination dans le secteur bancaire. Qu'en sera-t-il dans l'hypothèse d'une
approche multilatérale par exemple, dans le cadre de l'AELE et dans ce même segment de la
coopération du domaine bancaire?
Comme nous l'avons vu dans l'examen de la théorie des jeux, une telle approche peut en
principe se concevoir de la même façon qu'une approche bilatérale, à la différence près de
l'instauration d'un cadre juridictionnel pour la sanction. Encore faut-il que l'AELE en
l'occurrence se hisse à pied d'égalité sur l'axe faible-fort dans le domaine concerné et réalise
une compatibilité interne au niveau du contenu de la réciprocité, suffisante pour permettre la
coordination des comportements, tant au plan des dispositifs normatifs qu'à celui des
activités bancaires.
45
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Soulignons en passant qu'a priori, dans une approche sectorielle multilatérale de ce type,
la Suisse perdrait deux atouts, celui du contenu large de sa réciprocité et celui de sa
pénétration européenne, dans le domaine bancaire. L'approche multilatérale entraînera en
effet un nivellement par le bas et la Suisse, de par l'importance relative de sa place
financière, sera, des Six, le pays le plus touché.
Relevons ensuite que la norme communautaire supprime l'exigence de la réciprocité dans
le cadre des Douze, tandis qu'elle l'institutionnalise à l'endroit des pays tiers. Pour les pays
tiers, cette règle nouvelle revient à établir treize niveaux de confrontation possibles, puisque
la Commission européenne ainsi que chacun des Etats membres pris individuellement nous
paraissent compétents en matière de réciprocité bancaire.
Pour que l'AELE se hisse à un niveau qualitatif comparable en l'occurrence avec celui de
la CE et qu'une coordination puisse s'instaurer dans le domaine bancaire sur pied d'égalité, il
faudrait à nos yeux qu'une méthodologie similaire soit préalablement appliquée au sein de
l'AELE, à savoir:
—  harmonisation des règles prudentielles jugées essentielles ;
—  reconnaissance mutuelle pour les autres règles et procédure d'agrément unique (principe
de l'équivalence);
—   surveillance par le pays d'origine.
Il est évident qu'à l'heure actuelle l'articulation AELE-CE du segment bancaire, dans le
cadre d'une négociation portant sur la création d'un Espace économique européen, se situe à
un niveau tel dans la structure de la relation que nous devons désormais davantage nous
adapter, que nous pouvons coordonner: c'est là la différence entre la coopération et
l'intégration, évolution à laquelle nous sommes déjà confrontés, notamment dans le cadre de
la politique monétaire.
3.5.5. Evolution récente et conclusion
Voyons avec Nikolaus B. Senn (cf. bibliographie N0 15) la tendance que paraît suivre la
notion de réciprocité, dans le cadre du projet de révision totale de la LFB, projet en cours
depuis 1975.
Dans l'idée d'un nouvel ordre juridique libéral, il a été proposé dans une première
mouture, en 1982, que la réciprocité devait répondre aux critères du traitement national, si
possible, et à celui de la non-discrimination, au moins.
Il s'agirait donc d'une tendance à la réciprocité formelle qui refléterait une volonté de
libéralisation par rapport à la situation actuelle, plutôt marquée par l'application d'une
réciprocité matérielle.
Nous sommes d'avis, pour notre part, que le projet de révision devrait être repris à la
lumière des directives communautaires, et notamment la notion de réciprocité, et que cette
décision devrait faire l'objet d'une information officielle à la Commission, éventuellement
par le biais de l'Association européenne des banquiers et du Bureau de l'intégration
européenne, ainsi qu'à la clientèle internationale.
46
LA RÉCIPROCITÉ
Sans qu'un engagement quelconque d'harmonisation ne soit pris à ce stade, une telle
décision reviendrait à reconquérir l'initiative, et contribuerait à nous hisser à pied d'égalité
sur l'axe faible-fort de la structure de la relation, par l'utilisation d'un segment de la
coopération dans lequel nous nous trouvons très vraisemblablement en position de force.
Pourquoi ne pas essayer de nous démarquer objectivement de la démarche multilatérale
AELE-CEE, et nous ménager l'utilisation du bras de levier de réciprocité diffuse, ou inter-
sectorielle? Pourquoi ne pas coordonner cette démarche avec celle dont l'objet porte sur les
transports, tout en trouvant une voie commune avec l'Autriche?
Il n'est pas inutile de mentionner, avec la BNS, qu'au troisième trimestre 1989, les avoirs
nets des banques suisses à l'étranger ascendaient à 136,6 milliards de francs (cf. bibliogra-
phie N0 76, p. 6), et qu'à fin 1987, la position extérieure nette des avoirs et des engagements
extérieurs de la Suisse s'élevait à 214 milliards de francs, mettant ce pays en troisième
position, en valeur absolue, après la Grande-Bretagne (301 milliards de francs), et le Japon
(290 milliards de francs) (cf. bibliographie N0 77, p. 347).
Nous pourrions annoncer que nous allons examiner l'opportunité d'une réactualisation
globale de la LFB, dans le but de ménager une synergie optimale avec le processus d'intégra-
tion financière dans la CE, y compris le secret bancaire, à l'exclusion des relations privées.
Ce comportement serait, à nos yeux, mieux accepté des marchés étrangers et suisses que
l'attitude frileuse du hérisson, qui contribue à jeter l'incertitude quant à l'avenir de la place
financière suisse. Pourquoi ne pas faire en outre du Luxembourg notre allié privilégié dans
cette démarche?
Nous ne saurions être complets dans cette analyse de l'évolution récente sans mentionner
la modification intervenue au 1er janvier 1990, et dont l'objet porte sur l'extension de l'OLFB
à «certaines sociétés financières» et notamment aux «parabanques».
Nous nous référons aux articles publiés dans le «Journal de Genève» des 24, 26 et
27 août 1989, ainsi que dans l'«AGEFI» du 24 du même mois.
Les deux types de sociétés financières visées comprennent celles qui «effectuent à grande
échelle certains types d'opérations financières, notamment les émissions de titres, et les
entreprises qui se financent de manière importante auprès de banques, de sociétés finan-
cières, d'assurances ou de sociétés financières répondant à l'un des deux critères suivants:
a)   sociétés qui se refinancent de manière importante auprès de plusieurs banques ne
participant pas dé façon notable à leur capital dans le but de financer pour leur compte des
personnes ou des entreprises avec lesquelles elles ne forment pas d'entité économique;
b)   sociétés qui prennent ferme ou à la commission des papiers-valeurs ou des droits-valeurs
en les offrant publiquement sur le marché primaire».
Les trois raisons invoquées pour cette démarche en révision tiennent dans la titrisation (ou
«sécuritisation», soit le déplacement important des activités bilancielles en activités hors bilan),
le fait de l'imbrication naissante entre les activités de crédit et le marché des capitaux, ainsi et
peut-être surtout le fait que la «condition de réciprocité pouvait être facilement contournée».
Il a en outre été annoncé par la CFB que les sociétés existantes en mains étrangères ne
bénéficieraient pas des droits acquis. Ainsi il y a, à nos yeux, rétroactivité dans l'application
du principe de réciprocité qui se traduit par la politique économique d'ouverture à l'étranger.
47
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
De 1971 à 1988, le nombre des sociétés assimilées à des banques avait pratiquement
doublé, passant de 63 à 130, parmi lesquelles seules quatre faisaient appel public au dépôt de
fonds. D'après l'estimation de la BNS, ce ne sont pas moins de 1600 sociétés financières au
sens large qui existent. Le nombre des sociétés assimilées aux banques qui se trouvent en
mains étrangères avait passé dans la même période de 23 à 90.
Ainsi certaines sociétés financières pouvaient déployer des activités à caractère de
différentiel d'intérêts ou de type indifférent, sans avoir le caractère de banque. Les instituts
étrangers, et tout particulièrement les instituts bancaires étrangers, ont joui ainsi de la
possibilité d'être actifs en Suisse sans y constituer de société affiliée, ou de succursale, bref
de pratiquer l'ensemble des opérations bancaires sans que la clause de la réciprocité ne
s'applique. Ce sont surtout les banques japonaises qui ont utilisé ce que nous voulons
qualifier d'ancienne lacune interne dans la politique d'expansion pour la Suisse bancaire à
l'étranger.
A cela s'ajoutait le fait que les banques étrangères choisissaient la forme d'une société
financière assimilée à une banque par le biais d'une banque ou d'une succursale, de façon à
occuper des segments d'activités principales qui leur étaient interdits dans leur pays
d'origine, par exemple les émissions et le commerce de papiers-valeurs pour les banques
japonaises. Tel pourrait également être le cas pour les banques américaines.
En conséquence les banques suisses, qui répondent à une structure de type dit universel,
étaient doublement touchées, à la fois au plan domestique et à celui de leur expansion à
l'étranger.
Cette nouvelle application de la réciprocité présente, à nos yeux, notamment l'avantage
d'éclaircir un statut qui aurait pu prêter à confusion dans la structure de la relation avec la
CE.
En effet, dans le cadre d'un éventuel Espace économique européen, les banques
japonaises, comme les américaines notamment, auraient pu utiliser la place financière suisse
comme tête de pont sur la CE, sans avoir à satisfaire aux critères de réciprocité communau-
taires.
48
4. L'évolution du GATT
4.1. Introduction
A l'origine, soit en 1948, le GATT était conçu comme un instrument de négociation
multilatérale destiné à permettre la suppression des tarifs douaniers sur les marchandises
échangées entre 23 pays industrialisés.
Tandis que «le GATT est au centre des efforts déployés sur le plan mondial pour
favoriser le libre-échange des marchandises, ... le Fonds monétaire international est le
gardien multilatéral des paiements pour les opérations courantes» (cf. bibliographie N0 79).
Ainsi les processus de libération des échanges de marchandises et des flux de capitaux y
afférents ont tout naturellement trouvé un cadre institutionnel complémentaire.
Ce chapitre portera essentiellement sur l'évolution suivie par le concept de réciprocité, au
plan mondial, à travers l'institution du GATT.
Nous verrons que la réciprocité, quoique toujours sous-jacente dans l'esprit des négocia-
teurs, a d'abord suivi une tendance à !'eradication, au bénéfice d'une application progressive
de deux concepts complémentaires :
—   le traitement national (TN) ;
—   la clause de la nation la plus favorisée (CNF).
Nous constaterons ensuite un regain de tendance à l'application de la réciprocité,
notamment de la réciprocité diffuse par l'apparition du régime de taux de change flottants, et
que les Accords généraux n'ont pas permis d'éviter la résurgence d'une approche institution-
nalisée de la réciprocité dans le cadre de la CE depuis VActe unique.
Nous remarquerons que le poids des régimes préférentiels, et des subventions étatiques
déguisées, tend à placer l'institution du GATT dans un état d'équilibre instable, état aggravé
par le problème de l'absence de sanction.
Nous noterons que le GATT ne constitue pas a priori le cadre approprié pour une
négociation portant sur la libéralisation des services et la libération des flux de capitaux.
49
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Nous conclurons en émettant des doutes sur l'efficacité, pour la Suisse, d'une démarche
en libéralisation des services et en libération des flux de capitaux qui porte en priorité sur le
GATT, par rapport à une même démarche qui porterait en priorité sur une approche bilatérale
Suisse-CE, ou éventuellement multilatérale AELE-CE dans le cadre d'un Espace économi-
que européen.
Afin de bien définir notre point de départ dans l'analyse de l'évolution suivie par le
GATT, nous proposons de passer rapidement en revue, avec Thiébaut Flory (cf. bibliogra-
phie N0 18), l'inventaire des grandes normes qui régissent le GATT sous l'angle du droit
international.
4.2. Le principe de non-discrimination
Le principe fondamental, sur lequel repose le processus des négociations institutionnali-
sées dans le cadre du GATT, consiste dans l'application normalisée d'un comportement
égalitaire, que les signataires d'un accord donné s'engagent à respecter. Il s'agit du principe
dit de «non-discrimination».
Dans la dynamique de la coopération, ce processus apparaît d'abord comme un refus du
protectionnisme; c'est l'aspect dit négatif du principe.
Il consiste ensuite en une volonté de promouvoir l'expansion des échanges internatio-
naux; c'est l'aspect dit positif du principe.
4.3. Une application de la réciprocité
Le principe de non-discrimination consiste en l'occurrence en une application de la
stratégie de la réciprocité, en tant qu'amorce de la coopération.
Comme l'énonce Arthur Dunkel, l'actuel directeur général du GATT, les Accords
généraux reposent sur le principe de !'«équivalence des concessions» (cf. bibliographie
N° 19).
La réciprocité est donc le comportement choisi en l'occurrence par des partenaires
commerciaux, comme méthode ou stratégie devant leur permettre d'instaurer une phase de
coopération, par opposition à la phase dite d'anarchie, selon la sémantique que nous avons
jusqu'ici appliquée, phase qui a caractérisé les échanges mondiaux dans l'immédiat après-
guerre.
Nous référant à la doctrine (cf. bibliographie N018 ainsi que § 3.3), nous qualifierons la
réciprocité normalisée, dans le cadre du processus des négociations institutionnalisées par le
GATT, de réciprocité spécifique et inconditionnelle.
Ainsi la réciprocité apparaît-elle comme sous-jacente aux Accords généraux dès l'origine
par le biais du principe de la non-discrimination, et sous la forme de la réciprocité spécifique
et inconditionnelle.
50
L'ÉVOLUTION DU GATT
4.4. La clause de la nation Ia plus favorisée (NPF)
L'application du principe de la non-discrimination en matière commerciale implique
celle de la NPF.
La NPF trouve son extension institutionnelle dans la réalité du GATT. Elle est énoncée
aux articles I et II des Accords généraux.
Cette clause, dans son acception générale, signifie «une stipulation conventionnelle par
laquelle les deux parties contractantes A et B conviennent que si, ultérieurement, l'une
d'elles conclut avec un Etat tiers C un traité de commerce accordant à C des avantages
particuliers, ces avantages seront accordés ipso facto au contractant initial» (cf. bibliogra-
phie N0 18, p. 3).
L'idée consiste à hisser la réciprocité du niveau bilatéral au niveau multilatéral. Cette
clause, apparue dans les traités dès le XVIIe siècle, était d'abord appliquée de façon
inconditionnelle. En d'autres termes tout pays tiers, partie à la NPF inconditionnelle, était en
droit de recevoir automatiquement le même traitement que celui institutionnalisé entre deux
parties, même si l'une des deux n'avait pas signé ladite clause.
L'inconvénient consiste dans le fait que les avantages ainsi accordés peuvent être
largement étendus, sans faire l'objet de négociations amenant une quelconque concession.
Un autre danger consiste dans le fait qu'une mesure protectionniste, ou de représailles,
qu'une partie inflige à une autre, peut être étendue par cette dernière à l'ensemble de ses
partenaires.
Une solution bien entendu est envisageable : porter les négociations au niveau multilaté-
ral. C'est précisément ce que les derniers rounds du GATT ont institutionnalisé.
En 1945, les USA, conscients de cette problématique, se sont profilés en quelque sorte
comme fédérateurs mondiaux, et ont proposé le GATT en tant qu'expression politico-
économique d'une puissance dominatrice. Cette méthode, pour s'être révélée très efficace
au départ, puisque, à la limite, les USA se retrouvaient à négocier avec eux-mêmes, aboutit
aujourd'hui au point que rien ne paraît plus être réellement négociable au GATT, puisqu'il
n'existe plus de fédérateur mais une fragmentation de cette puissance en trois pôles
différents et en une multitude d'entités dont l'économie ne justifie pas toujours de la qualité
d'entité.
Selon Jacob Viner (cf. bibliographie N0 20), les USA ont mis en pratique, dès la fin du
XVIIIe siècle, la version conditionnelle de la NPF. L'avantage réside dans le fait qu'un
privilège accordé à une partie ne l'est pas sans concession à un tiers. D'un autre côté, ce type
de clause institutionnalise le droit, dont une partie se prévaut, de n'étendre une concession ou
un comportement de libéralisation que dans la mesure où elle le juge utile pour elle-même.
Dans le cas d'une partie dominante, elle peut par là renforcer le comportement de
dépendance des tiers.
Les deux types de NPF, la conditionnelle et l'inconditionnelle, sont incompatibles. C'est
ainsi que les USA, pratiquant la clause conditionnelle, par le nombre de leurs relations et leur
enchevêtrement, ont reçu de facto le traitement de la clause inconditionnelle de la part de
leurs partenaires, qui le pratiquaient tous, et ce sans qu'ils aient à offrir de quelconques
compensations.
51
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Comme le relève Viner (cf. bibliographie N0 20, p. 104): «L'existence d'une seule
clause inconditionnelle transforme tous les autres engagements, quelles que soient leurs
formes, en clauses inconditionnelles. » La NPF inconditionnelle, qui s'applique dans le cadre
du GATT, se traduit en fait par une tendance à l'uniformité dans les tarifs, ce qui doit être
considéré comme un obstacle au libre-échange. En effet, l'uniformité ne peut que reposer sur
une base artificielle qui ne tient pas compte des idiosyncrasies. Les partenaires ne sont
pratiquement jamais égaux en termes d'échanges, en bases de références, en développement
technologique à l'instant où entre en vigueur la mesure de non-discrimination. Cette dernière
a pour effet dès lors de cristalliser les différences et de créer un protectionnisme institutionna-
lisé, sous couvert de libre-échangisme.
De plus, la NPF, en matière commerciale, exige seulement d'une nation qu'elle applique
l'égalité de traitement à l'ensemble des biens étrangers, tout en se réservant de faire
prévaloir, pour les biens de sa production propre, un traitement privilégié.
Le contenu de la clause est suffisamment large pour s'étendre des droits de douane à
l'ensemble des «avantages, faveurs, privilèges et immunités» de toutes sortes, qu'il s'agisse
des importations ou des exportations. Elle stipule explicitement que les parties appliquent à
toute contrepartie de façon généralisée, immédiate, simultanée et inconditionnelle, tout
avantage négocié avec un tiers. Dans l'esprit, le GATT et tout particulièrement la NPF
reposent également sur le principe de la confiance mutuelle ou du «fair trade».
Précisons encore que les dispositions de l'article I s'appliquent également aux transferts
de fonds, mais sous réserve qu'ils soient liés à des échanges de marchandises.
Pour donner à la clause une portée pratique, la liste des concessions a été dressée sous
forme d'annexé, partie intégrante au traité.
Notons au passage que, dans la mesure où les accords comportent des modifications de
normes internes aux Etats et où les instances du GATT ont un droit de procéder à des
contrôles de bonne exécution et d'énoncer des recommandations, les accords entraînent une
limitation de la souveraineté des Etats membres, dont la Suisse.
En effet, la procédure de négociation énoncée à l'article XXV requiert la majorité des
deux tiers des votes émis, à condition qu'elle comprenne la moitié au moins des parties
contractantes, et implique des décisions au caractère exécutoire dans tous les Etats parties à
la négociation.
4.5. Les exceptions régionales
Alors que la CECA a bénéficié d'une dérogation, les unions douanières et les zones de
libre-échange constituent une exception aux Accords généraux, légalisée à l'article XXIV.
Par union douanière le GATT entend «la substitution d'un seul territoire douanier à deux
ou plusieurs territoires douaniers, lorsque cette substitution a pour conséquence:
a) que les droits de douane et les autres réglementations commerciales restrictives sont
éliminés pour l'essentiel des échanges commerciaux entre les territoires constitutifs de
l'union, ou tout au moins pour l'essentiel des échanges commerciaux portant sur les
produits originaires de ces territoires ;
52
L'ÉVOLUTION DU GATT
b) et que les droits de douane et les autres réglementations, appliqués par chacun des
membres de l'union au commerce avec les territoires qui ne sont pas compris dans celle-
ci, sont identiques en substance».
Cette définition de l'union douanière comporte un double aspect interne et externe.
Au plan interne, l'union douanière doit porter sur l'ensemble des échanges commerciaux,
ce qui a pour effet de rendre illicites les unions partielles portant sur un nombre limité de
produits ou relatives à un nombre restreint de secteurs économiques.
Au plan externe, l'union implique que soit institué un régime commun de tarification à
l'endroit des pays tiers.
A la différence de l'union douanière, la zone de libre-échange ne présente que l'aspect
interne ci-dessus décrit. S'il va de soi qu'une telle zone aura des conséquences économiques
et commerciales sur des pays tiers, elle ne comporte pas juridiquement de réalité propre au
double plan commercial et douanier.
Relevons que la création d'une zone de libre-échange a généré l'institution d'une
exception au sein du GATT: l'agriculture. Les USA, dans le but de mieux contrôler la CE,
ont fait en l'occurrence preuve d'attentisme. Il n'en reste pas moins que les pays à la fois tiers
à la zone de libre-échange et partenaires du GATT n'auraient, au plan formel, pas dû tolérer
une telle exception.
On se souviendra de la conclusion que Pescator, juge à la CJE, a tirée de cet état de
choses, à savoir que dans l'hypothèse où la Suisse viendrait à négocier dans le secteur de
l'agriculture, si les USA donnaient leur accord, il s'ensuivrait nécessairement que tous les
autres signataires du GATT devraient à leur tour se déclarer d'accord.
Il faut noter qu'à cette époque la CE ne s'inscrivait en l'occurrence pas comme
exportatrice, et que les USA partaient de l'idée que l'AELE pouvait importer leurs produits
agricoles à eux.
Les deux types d'intégration régionale que sont les créations d'unions douanières et de
zones de libre-échange sont autorisées, à la condition qu'elles n'aient pas pour effet de créer
une diversion des flux commerciaux au détriment des pays tiers, mais au contraire qu'ils les
renforcent (notions de «trade creation» et de «trade diverting»).
C'est en l'occurrence l'une des applications du principe fondamental de non-discrimina-
tion sous forme de consolidation des concessions tarifaires. Dans le cadre d'une union
douanière cette obligation, par nation, s'applique à l'union en tant que telle, soit vise à la fois
le tarif extérieur commun et la réglementation commerciale interne, alors qu'elle ne vise que
les territoires constitutifs de la zone de libre-échange.
Aux termes de l'article XXIV, toute partie contractante a l'obligation de notifier ses
intentions quand elle veut adhérer à ce type d'accord, en fournissant toute information utile.
La création d'un nouvel accord est soumis obligatoirement au GATT, dont le droit
consiste à demander toute information qu'il jugerait nécessaire, et qui a pour devoir de mettre
le projet en consultation auprès de ses membres, lesquels prendront une décision à la majorité
simple.
Cette instance est ainsi le seul organisme international qui ait compétence pour contrôler
l'établissement d'unions douanières et de zones de libre-échange.
53
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Cas échéant, le GATT émettra des recommandations aux candidats à de tels accords
régionaux, lesquelles ont valeur exécutoire. Les candidats auront dès lors le choix entre
l'abandon ou la modification de leur projet, s'ils ne veulent pas subir des mesures de
rétorsion dûment légalisées.
4.6. La clause du traitement national (TN)
La TN constitue l'indispensable complément de la NPF, pour étendre l'application de la
réciprocité au comportement d'un Etat, lorsque ce comportement est le plus favorable.
Il ne suffît pas en effet d'aligner de façon linéaire et généralisée les concessions
accordées sur une base bilatérale.
Pour éviter une stratégie basée sur un intérêt purement unilatéral ou égoïste, que
l'application de la NPF ne peut que renforcer, il faut encore qu'une nation accorde au moins
les mêmes avantages aux marchandises importées qu'à celles qu'elle produit elle-même.
Tel est le principe de la TN énoncé à l'article III des Accords généraux.
La doctrine du traitement national devrait permettre d'éviter que l'application de la NPF
se traduise par un protectionnisme institutionnalisé. Néanmoins, elle implique qu'une partie
soit disposée à perdre de sa souveraineté, dans la mesure où le comportement de sa
contrepartie modifie son propre comportement domestique. Il est évident par ailleurs que
cette doctrine permet de justifier, cas échéant, une stratégie qui consiste à sélectionner ses
points forts, et à les imposer à ses contreparties, sans qu'il s'ensuive nécessairement un
avantage globalement équivalent.
C'est ainsi que, actuellement, dans le cadre de l'Uruguay Round, les USA se réfèrent à
leur propre politique de subventions agricoles, pour attaquer la politique agricole de la CEE.
En fait, il ne s'agit là que d'une stratégie permettant d'utiliser le prétexte d'une non-
équivalence pour gagner une équivalence sur d'autres terrains, sans pour autant perdre
l'avantage qu'apporterait pour les USA la diminution de l'aide étatique aux agricultures
européennes.
La TN telle qu'appliquée dans le cadre du GATT tire son essence d'un accord général de
nature commerciale.
Dans le secteur bancaire, une telle clause a pour objet le contenu des conditions
d'établissement d'une banque en pays étranger. Or, cet établissement peut devenir un
élément dominant dans la constellation des facteurs économiques du pays d'accueil, alors
même qu'il reste juridiquement dépendant de facteurs externes. Il est probable que, suite à
une telle évolution, des rapports de force puissent s'instaurer entre le pays d'accueil, cette
entité, et peut-être le pays d'origine.
L'extension des accords du GATT au secteur des services, implique que l'article III
étende son champ d'application à l'établissement d'unités bancaires, d'où le risque d'une
certaine ambiguïté.
Il y a en effet d'abord le phénomène de la prépondérance économique d'une entité
multinationale dans un territoire donné, qu'il s'agisse d'ailleurs d'une banque, d'un com-
54
L'ÉVOLUTION DU GATT
merce ou d'une industrie, qui suivra un comportement propre sans nécessairement l'axer sur
les profils du GATT.
Vu l'importance relative des ressources en mains des multinationales, il y a là indéniable-
ment un potentiel de distorsion dans l'application des Accords généraux. Ce potentiel va se
renforçant avec la vague de concentrations d'entreprises que soulève la déréglementation en
général, et l'intégration européenne en particulier.
Il y a ensuite le fait que le domaine bancaire est régi par des lois propres, complexes,
variant d'un Etat à l'autre, et que les prestations qu'il fournit ne sauraient être soumises sans
autre aux principes de déréglementation commerciale que sont la TN et la CNF.
C'est la raison pour laquelle la méthode instaurée par Y Acte unique européen (cf.
bibliographie N0 21), et qui consiste à harmoniser les seules règles considérées comme
essentielles, et à pratiquer le contrôle par le pays d'origine pour le reste, nous paraît plus
appropriée en l'occurrence.
Enfin, le fait que la structure bancaire comporte, pour rôle premier, de soutenir les
structures économiques, le fait qu'elle agisse également pour compte propre, ou à des fins
purement financières, entraîne un double effet d'échos potentiellement négatifs en cas de
crise. La libéralisation de ce domaine, et notamment la libération des flux de capitaux, ne
peut que renforcer très substantiellement ce potentiel et les méthodes du GATT ne sauraient,
sans autre, à nos yeux, être appliquées au domaine bancaire.
4.7. La nouvelle approche de l'Uruguay Round
Il nous a paru intéressant de relever l'approche suivie par la CE dans le cadre de
l'Uruguay Round, qui doit s'achever en décembre 1990, pour les deux raisons suivantes:
—   il s'agit d'un exemple actuel de stratégie de réciprocité diffuse;
—   la CE étant le premier partenaire économique de la Suisse, cette stratégie s'avère
d'importance vitale pour nous.
C'est à l'ouvrage édité par l'Assemblée consultative économique et sociale sous le titre
«Le GATT vers de nouvelles négociations» (cf. bibliographie N0 22), que nous nous
référerons pour les développements concrets, et nous nous inspirerons essentiellement du
nouveau multilatéralisme explicité par Miriam Camps et William Diebolds (cf. bibliographie
N0 23) pour l'éclairage doctrinal, ainsi que de Flory (cf. bibliographie N0 18).
Dans sa préface, le président du Comité de l'assemblée consultative appelle à un nouveau
Round de négociations, en donnant les lignes directrices qui devraient permettre de relancer
le processus de libéralisation.
Cette position est intéressante dans la mesure où elle consiste à clairement expliciter le
fait qu'elle s'oriente par rapport au chômage, et qu'elle dénonce explicitement en priorité le
protectionnisme comme étant le plus sûr garant de ce fléau social.
Dans cette optique, et considérant que les mesures protectionnistes portent en dehors des
flux de marchandises en principe réglementés dans le cadre du GATT, ainsi que sur des
paramètres non tarifaires et par conséquent ne relevant pas non plus du GATT, le Comité
55
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
demande d'intégrer aux négociations générales le secteur des services en vue de sa
libéralisation.
En d'autres termes l'idée consiste à exploiter la méthode de la réciprocité diffuse, en
faisant reconnaître officiellement le fait qu'une concession tarifaire a tendance à être
compensée par une mesure protectionniste non tarifaire, et permettre à la négociation de
s'étendre à cette dernière pour obtenir inversement de nouvelles concessions sur la
première.
Comme les services sont de plus en plus influencés par la haute technologie, le Comité
suggère d'élaborer un «code des technologies nouvelles» qui aurait pour but de régler les
problèmes tarifaires et non tarifaires en général.
On peut en déduire que le prétexte de l'intégration des services à la négociation est utilisé
pour faire sortir de la phase dite d'anarchie le segment de coopération dont le contenu est la
haute technologie.
En bref, c'est à un mouvement de réforme fondamentale du GATT que la CE fait appel
par l'application de la stratégie de la réciprocité diffuse.
Les négociations devraient déborder du secteur commercial exprimé en termes
d'échanges de marchandises, pour s'étendre simultanément au secteur des services, de
l'agriculture et des textiles. L'application d'une réciprocité automatique, simultanée et
inconditionnelle s'en trouvera devenir d'une complication inusitée, et un certain scepticisme
se dégage des premières concrétisations réalisées jusqu'à ce jour dans le cadre de l'Uruguay
Round.
On peut se demander quelle motivation profonde a généré une prise de position aussi
radicale. Il est frappant à ce sujet de lire que la prééminence prise par le Japon dans les
termes de l'échange économique mondial est explicitement mentionnée comme facteur
déclenchant.
D'une part il est rappelé que les accords, contractés au plan bilatéral par les USA avec le
Japon, devraient ne pas aller à rencontre des intérêts de la CE et des USA, en tant que
partenaires, notamment dans le cadre des accords commerciaux du GATT. D'autre part, le
surplus structurel de la balance commerciale japonaise est cité comme référence dans une
analyse critique portant sur le manque d'ouverture des marchés de ce pays, implicitement
considéré comme une mesure protectionniste volontaire au moins passive (cf. bibliographie
N0 23, p. 15).
Le Comité parle même d'accentuer les pressions de la CE contre le Japon, pour que ce
dernier contingente ses importations en échange de l'accès dont les produits japonais
bénéficient sur les territoires de la CE, ce qui est contraire au GATT.
Ainsi le Comité fait une différence révélatrice entre le Japon et les pays en voie de
développement dans son appel à un nouveau Round.
Pour les pays en voie de développement, il s'agit surtout de définir ceux d'entre eux qui
bénéficient encore de ce statut, bien que leur développement ne fasse d'ores et déjà aucun
doute, et que leur PNB par tête puisse être supérieur à celui d'un pays de la CE. Il s'agit
également de limiter le mouvement de protectionnisme, que les clauses de préférences ont
institutionnalisé et qui mine les fondements mêmes du GATT.
56
L'ÉVOLUTION DU GATT
En ce qui concerne le Japon, il s'agit d'une part de rassembler l'ensemble des atouts,
dont la CE peut se prévaloir en intégrant de nouveaux secteurs sensibles dans le corps du
GATT, pour d'autre part faire jouer la réciprocité avec davantage de poids contre le Japon.
Or, du point de vue de la CE, le Japon est un pays tiers et on peut légitimement craindre
qu'il ne soit pas considéré comme politique, ni comme pratique, voire même simplement
comme opportun de différencier dans cette approche entre les divers pays tiers que
constituent notamment le Japon et la Suisse. Nous examinerons plus loin cette problématique
et tâcherons d'évaluer le potentiel que représente l'AELE pour éviter une satellisation de la
Suisse sur la même orbite que le Japon.
En conclusion, relevons que la CE a fait appel à la greffe de secteurs et de domaines
économiques dans le corps du GATT, en tant qu'union douanière, en passe de devenir une
union économique à but politique d'intégration, alors qu'elle disposait des moyens institu-
tionnels propres à protéger son territoire en cas de besoin. Tel n'est pas le cas de la Suisse ou
de l'AELE demeurée au stade de zone de libre-échange.
De plus, le fait d'institutionnaliser le principe de la réciprocité diffuse et inconditionnelle
donne à l'ensemble de la négociation une portée intersectorielle dont la Suisse ne paraît pas
faire état dans le cadre d'une démarche bilatérale avec la CE, et qu'elle ne devrait en tout cas
pas négliger avec ses partenaires de l'AELE dans le cadre de la création d'un Espace
économique européen.
4.8. Le régime des taux de change: paramètre de la réciprocité
4.8.1. Introduction
Nous avons constaté, dans le chapitre précédent, que le régime des taux de change flottants
avait eu notamment pour conséquence de laisser se développer de nouvelles barrières non
tarifaires aux échanges, tel un virus diffus qui contaminerait les éléments sains du GATT.
Quelles sont les conséquences de cette évolution sur la dynamique de la réciprocité ? La
stratégie de la réciprocité appliquée par les Etats parties aux Accords généraux, dans l'esprit
de Bretton Woods, impliquait, dès l'origine, un régime de taux de change fixes. Or, selon la
doctrine, aujourd'hui encore, alors que les Accords de Bretton Woods ont été rompus et que
le régime des taux de change flottants a été généralisé, soit depuis quelque dix-huit ans, les
négociations se basent toujours sur le même concept de réciprocité.
Il nous faut donc tenter d'examiner, en termes de dynamique de la réciprocité, les
conséquences du passage d'un régime à l'autre de taux de change, et nous avons choisi, pour
ce faire, de nous inspirer essentiellement de Richard Blackhurst (cf. bibliographie N0 24) et
de Frieder Roessler (cf. bibliographie N0 25).
4.8.2. L'obligation de réciprocité en régime de change fixe
Dans un régime de taux de change fixes, l'initiative unilatérale d'une réduction tarifaire
amène l'Etat à prendre des mesures qui entraînent l'établissement de barrières non tarifaires,
le déséquilibre des termes de l'échange et une allocation suboptimale des ressources.
57
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
C'est dans le dessein de pallier ces effets récessionnistes, que les «rounds» de
négociations commerciales, du moins ceux qui se sont déroulés depuis l'immédiat après-
guerre dans le cadre des Accords généraux, ont systématiquement substitué à l'initiative
unilatérale la stratégie de la réciprocité. Les six premiers «rounds» se sont par ailleurs
déroulés dans l'esprit des Accords de Bretton Woods, soit en régime de taux de change
fixes.
Les réductions tarifaires se répercutant simultanément au sein des participants aux
Accords généraux, dans un vaste ensemble de secteurs commerciaux, la résultante en a été
bénéfique pour l'ensemble, amenant par elle-même une valeur ajoutée, soit une valeur
globale plus grande que la somme de chacun des bénéfices enregistrés individuellement.
En conclusion, dans un régime de taux de change fixes, la dynamique de la coopération
amenant des concessions mutuelles allège les problèmes de chômage et de balance des
paiements, à l'inverse d'une initiative unilatérale de réduction tarifaire, à condition que cette
dynamique soit basée sur une stratégie de la réciprocité spécifique et inconditionnelle.
4.8.3. L'obligation de réciprocité en régime de change flottant
Le régime des taux de change flottants peut être considéré comme un substitut de la
réciprocité dans un scénario de réduction unilatérale d'une barrière tarifaire commerciale.
Les résultats obtenus dans un régime des taux de change flottants seront analogues à ceux
obtenus par le biais de la réciprocité dans un régime de taux fixes.
Au point de vue purement économique, quels que soient les avantages exprimés en
termes d'emploi et de balance des paiements que comporte une libéralisation réciproque par
rapport à une libéralisation unilatérale, dans une structure de change fixe, ils seront
équivalents à ceux obtenus par une initiative de réduction unilatérale dans un régime à taux
flottants. Il se peut même que ce dernier apporte une contribution plus importante que la
réciprocité, car une dévaluation déploie des effets autrement plus larges géographiquement et
sectoriellement que la réciprocité.
Pour citer Blackhurst: «La réciprocité et les taux de change sont virtuellement de parfaits
substituts en tant que solution aux problèmes transitionnels de l'emploi et de la balance des
paiements associés à des réductions de tarifs commerciaux. » (cf. bibliographie N0 24)
Or il se trouve qu'importateurs et exportateurs raisonnent aujourd'hui encore en termes
de changes fixes. C'est la raison pour laquelle, s'il veut obtenir le support du souverain et ne
pas subir seulement les pressions du côté des importations et dans le secteur industriel, le
gouvernement appliquera une stratégie de la réciprocité qui montrera à chaque composante
de l'économie les avantages d'une concession tarifaire négociée par ses soins.
Dans un régime de taux de change fixes, l'argument selon lequel la réciprocité accélère le
processus de libéralisation tient, car cette stratégie est la seule qui permette de passer de la
phase dite d'anarchie à celle de coopération, en l'occurrence du protectionnisme au libre-
échangisme.
Tel n'est pas le cas dans un régime de taux de change flottants, puisque ces derniers se
substituent à la réciprocité, ou portent les mêmes effets qu'une réciprocité diffuse.
58
L'ÉVOLUTION DU GATT
C'est ainsi qu'il nous paraît vain de maintenir une structure de la relation qui se base sur
une réciprocité autre que diffuse et conditionnelle. L'approche de la CE tient compte à nos
yeux de cette évolution et, encore une fois, la stratégie de la réciprocité qu'elle déploie est
implicitement de nature politique, économique, intersectorielle et non plus juridique,
sectorielle, spécifique et inconditionnelle.
4.9. Conclusion
C'est pourquoi Camps et Diebold (cf. bibliographie N0 23, p. 56) préconisent que le
GATT, l'OCDE, l'UNCTAD reconnaissent explicitement les corrélations qui existent entre
l'investissement, le commerce international et les politiques industrielles nationales. Il leur
paraît également nécessaire d'établir une coordination entre le GATT, le FMI et la BIRD.
La vague de libéralisation qui déferle sur les pays de l'Est, et les rééquilibrages des
stratégies économiques qu'elle va entraîner, l'approche européenne de l'URSS vers la
Maison européenne dans le cadre du Conseil de l'Europe constituent autant de facteurs qui
devraient, à nos yeux, amener une refonte notamment du cadre institutionnel précité des
Accords de Bretton Woods.
Dans ces conditions, il nous paraît sage que la Suisse se concentre sur un axe de
coopération faible-fort Suisse-CE, éventuellement dans le cadre de l'AELE, en vue de la
création d'un Espace économique européen en priorité, évidemment sans négliger sa
participation active au dynamisme de la coopération au plan universel dans le cadre du
GATT. Il s'agirait là cependant, à nos yeux, d'un renversement de l'ordre des priorités
jusqu'ici suivi, tant il est vrai que le GATT nous est apparu comme une structure mal adaptée
pour la poursuite d'une libéralisation avec la CE.
59
5. La Suisse et l'évolution des tendances
à l'institutionnalisation et à la coopération
5.1. Les contraintes de l'économie plurinationale
L'économie de la Suisse, comme celle de ses principaux partenaires peut être qualifiée de
plurinationale, dans le sens où, comme l'entend Tommaso Padoa-Schiopa (cf. bibliographie
N0 26, p. 197), la «zone géographique qu'elle découpe comprend plus d'un Etat souverain».
De fait l'économie suisse, de par les termes de l'échange comme de par les affinités
historiques, politiques, culturelles et la position géographique, se trouve pluri-européenne, et
même pluri-CE avant tout.
Pour un Etat souverain, cette situation entraîne des contraintes qui reviennent à une
limitation toujours plus profonde de sa souveraineté, notamment dans l'élaboration des
politiques économique et monétaire.
C'est de plus en plus dans les événements extérieurs à un pays souverain que doit être
recherchée l'origine des sauts qualitatifs économiques, monétaires ou financiers, qu'ils se
définissent en termes de crise ou de prospérité. Il est des facteurs exogènes tels que le prix du
pétrole, les taux d'intérêt mondiaux, l'inflation importée, les crises financières, dont la
maîtrise échappe aux responsables de l'économie nationale.
Alors qu'une donnée peut être définie comme une constante au plan national, elle devient
une variable dans un contexte plurinational. C'est ainsi, comme le constate Padoa-Schiopa
(cf. bibliographie N0 26, p. 198), qu'un instrument de politique indépendant dans un contexte
national cesse parfois de l'être dans un contexte international, et qu'une coopération
s'impose pour donner à une politique économique, conjoncturelle ou monétaire son effica-
cité.
Or la coordination, nous l'avons vu, qui constitue le niveau de comportement minimal
pour déclencher la dynamique de la coopération, tend à devenir plus difficile en raison d'un
certain nombre de phénomènes. Nous en relèverons les quatre suivants:
a)  Un régime des taux de change fixes assure un niveau de coordination en matière
d'évaluation des monnaies, et partant des biens et des services. Il permet d'assurer la
61
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
coordination à un deuxième niveau, celui de la concertation en matière de réalignements
monétaires. Aucun cadre international, depuis l'instauration du régime des taux de
change flottants, n'a procuré de substitut à ce type de niveau minimal de coopération.
Une exception régionale existe, le SME, qui constitue un îlot de stabilité en matière de
changes et auquel, nous le verrons, la Suisse est associée de facto.
Cela en dépit du fait qu'au FMI incombe la responsabilité de la stabilisation des taux de
change, dès lors que le plus puissant des participants ne joue pas le jeu de la discipline
requise, la monnaie des petits pays à économie largement ouverte, dans un marché
intégré, se trouve mise en situation de vulnérabilité.
b)   La prédominance universelle et quasi absolue du dollar permettait d'assurer, en tant que
monnaie de réserve internationale, un autre niveau supplémentaire très important de
coordination minimale pour le déclenchement de la dynamique de la coopération. Malgré
les efforts prodigués par le Japon et la RFA pour éviter l'internationalisation de leur
monnaie, le rôle du DM et tout particulièrement du yen dépassent largement le cadre
géographique national. A cela s'ajoute l'internationalisation naissante de l'ECU et le rôle
supranational joué par l'Euromarché. Bien que la prédominance du dollar reste marquée,
la tendance à l'atomisation des monnaies de réserve diminue l'efficacité de son rôle
coordinateur.
c)   Cadre institutionnel triomphant de la coordination d'après-guerre, le GATT déborde son
propre cercle d'influence géographique, ainsi que son cahier des charges, et ne dispose
toujours pas d'instrument pour traiter les litiges.
d)   Le paradigme keynésien, à la base même de l'infrastructure de coopération, n'a plus
cours et aucun instrument ne l'a remplacé.
En bref, alors que les souverainetés étatiques sont incontestées au plan formel, elles
subissent une perte de substance à la mesure de l'interdépendance économique.
La question, à nos yeux, n'est pas de savoir si l'ordre constitutionnel ou la conjoncture
démocratique laissent une marge suffisante pour un éventuel processus de transfert partiel de
souveraineté. La question revient d'abord à définir s'il existe un potentiel pour la manifesta-
tion d'une souveraineté dans un domaine donné, d'en mesurer la dimension et d'en tirer les
conséquences qui s'imposent.
Il ne serait guère opportun, en effet, de contraindre les forces politiques et les tendances
du marché à la poursuite d'un objectif de souveraineté sans en connaître les chances de
succès et le coût, tant économique que social.
Or il se trouve que c'est précisément la crainte notamment de perdre peu ou prou de sa
souveraineté qui semble caractériser le comportement de la Suisse dans ses tentatives de
coopération avec la CE, tentatives qu'elle cherche à exprimer par le biais de l'AELE.
Ce comportement qui consiste à vouloir coopérer, mais sous réserve du respect initial et
formel de la souveraineté, et à attendre que les contreparties s'écartent de leur stratégie pour
éviter la confrontation se calque à nos yeux sur le scénario dit de la «poule mouillée» (cf. §
2.3.1) et ne peut déboucher que sur une «impasse» (cf. § 2.3.1) tant il est vrai qu'un petit
pays comme le nôtre, devenu de plus un pays tiers par rapport à la dynamique d'intégration
européenne, et a fortiori dans un contexte de remise en cause des équilibres stratégiques Est-
62
LA SUISSE ET LES TENDANCES À L'INSTITUTIONNALISATION ET À LA COOPÉRATION
Ouest par les bouleversements intervenus en Europe de l'Est, ne peut prétendre a priori au
respect universel du statu quo.
Les comportements coopératifs de la Suisse, que nous évoquons ci-après (cf. § 5.2.) dans
les grandes lignes, ont été sélectionnés en tant que points de référence dans le but de donner
un éclairage historique à l'attitude affichée par nos autorités face à l'intégration européenne.
Cette démarche ne comporte de prétention ni à l'exhaustivité ni à la justification. Elle se
place néanmoins sur un axe d'argumentation tiré du message du CF (cf. bibliographie N013),
et se réfère à la presse pour son actualisation. Il en ira de même pour la partie quelque peu
plus approfondie que nous consacrerons à l'AELE, à ceci près que nous nous inspirerons en
l'occurrence également du rapport de l'AELE (cf. bibliographie N0 27).
Quant aux références constitutionnelles, nous n'avons pas voulu, vu leur importance, les
omettre de la présente étude. Compte tenu du fait que l'analyse de l'impact de l'intégration
européenne sur les fondamentaux de notre Etat de droit émarge de notre propos, nous nous
limiterons à une évocation qui tirera son efficacité et, nous voulons le penser, son actualité,
essentiellement du message du CF (cf. bibliographie N° 13, ch. 6). Le problème de la
souveraineté sera examiné de façon plus approfondie sous l'angle spécifique et pratique des
politiques économique et monétaire (cf. § 8).
5.2. Les comportements coopératifs de la Suisse
5.2.1. La Suisse et le Conseil de l'Europe
Le 5 mai 1949, dix gouvernements européens signaient l'acte de fondation du Conseil de
l'Europe, donnant suite à la décision prise lors du Congrès de la Haye en 1948, de jeter les
bases d'une future union politique «perçue comme seul moyen pour les Etats européens de se
rétablir» (cf. bibliographie N° 13, p. 4). Les tentatives de création d'une unité politique,
d'une armée et d'une politique étrangère communes restèrent sans landemain, faisant place à
de nombreuses activités dans les domaines juridique, social, technique et culturel. Selon le
CF, le Conseil de l'Europe est «la seule organisation d'envergure véritablement européenne
capable de s'occuper de tout ce qui intéresse notre continent, à l'exception de sa défense
militaire» (cf. bibliographie N0 13, p. 5, 1er alinéa in fine).
C'est à sa propre demande que la Suisse, en 1949, fidèle à son statut de neutralité,
permanente et armée, et à sa politique d'indépendance en matière de relations extérieures, ne
fut pas invitée à entrer au Conseil de l'Europe.
Prenant acte de l'évolution ci-dessus mentionnée, dans son rapport à l'AF, sur les
relations de la Suisse avec le Conseil de l'Europe du 26 octobre 1962, le CF constatait que
ses réserves pouvaient désormais être levées, et la Suisse adhérait à cet organisme le
15 janvier 1963, en vue d'accentuer les effets visant à une coopération plus étroite entre les
six Etats fondateurs de la CE et les autres Etats européens.
Nous constatons avec le CF (cf. bibliographie N° 13, p. 7) que «le Conseil de l'Europe
demeure la seule organisation européenne à champ d'activité politique, dont la Suisse fasse
partie». Elle est, ou en tout cas était, officiellement considérée comme un lieu privilégié
pour la négociation avec la CE.
63
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Vu l'importance conférée au Conseil de l'Europe par nos autorités politiques, et en
anticipation du contenu encore difficile à saisir que représente le concept de Maison
européenne avancé par Mikhaïl Gorbatchev, premier secrétaire du Parti communiste et chef
de l'Etat soviétique, il nous paraît nécessaire d'approfondir son rôle dans une démarche
coopérative basée sur la coordination des comportements de la Suisse avec ses partenaires.
L'Assemblée parlementaire, organe consultatif composé de représentants des Parlements
nationaux des Etats membres, exprime ses opinions sous forme de résolutions, ou élabore ses
initiatives sous forme de recommandations adressées au Comité des ministres.
Le Comité des ministres, seul organe doté du pouvoir de décision et composé des 21
ministres des Affaires étrangères des Etats membres, prend les décisions les plus importantes
à l'unanimité, sous forme de résolution, de recommandation ou de convention.
Les recommandations, sans qu'elles comportent juridiquement de caractère obligatoire,
ne sont pas pour autant dépourvues de tout effet juridique, puisque les gouvernements sont
tenus d'exprimer de bonne foi la possibilité de les mettre en œuvre.
Seul l'instrument conventionnel constitue le moyen de coopération garantissant que des
solutions élaborées en commun seront respectées par les Etats membres, compte tenu de fait
que, par définition, le comportement de chacun d'entre eux repose en l'occurrence sur une
base purement volontaire.
Les principaux domaines d'activité sont les droits de l'homme, la coopération juridique
(droit privé et public : sécurité sociale, lutte contre la criminalité et droit d'asile), la culture et
l'éducation, l'environnement, l'aménagement du territoire, les médias, la santé publique,
sans oublier les pouvoirs locaux et régionaux qui s'y expriment dans le cadre de la
Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux d'Europe.
Si les principaux piliers de l'œuvre conventionnelle sont constitués par la Convention
européenne des droits de l'homme, la Charte sociale européenne et la Convention culturelle
européenne, ce ne sont pas moins de 127 conventions que l'on pouvait lui imputer à fin
1988, desquelles la Suisse avait alors ratifié 61.
Ayant procédé à ce bref rappel, nous avons pensé intéressant, dans le cadre de notre
propos général, de nous pencher d'une part sur les «obstacles majeurs» auxquels se heurte la
Suisse dans son approche coopérative de l'Europe à travers le Conseil européen, et, d'autre
part, sur le rôle que paraissent vouloir lui faire jouer nos autorités politiques dans la
perspective d'un rapprochement avec la CE.
Les «obstacles majeurs» à la coopération de la Suisse tiennent en l'occurrence dans
l'impossibilité d'une coordination en matière normative, que fait naître la spécificité de nos
structures fondamentales. Il paraît évidemment justifié de se demander dans quelle mesure
cet état de fait ne comporterait pas des conséquences similaires dans une démarche
coopérative entreprise avec la CE, que ce soit au plan multilatéral par le biais de l'AELE ou
au plan bilatéral. Pour effectuer cette analyse, nous avons choisi de nous référer exclusive-
ment au message du CF (cf. bibliographie N0 13 et plus particulièrement au ch. 4.3).
C'est en raison de sa structure fédéraliste que la Suisse n'a «jusqu'ici adhéré à aucune des
conventions relevant du domaine de l'enseignement (équivalence des diplômes, équivalence
des périodes d'études universitaires, etc.).
64
LA SUISSE ET LES TENDANCES À L'INSTITUTIONNALISATION ET À LA COOPÉRATION
»Son ordre juridique ne lui permettra pas non plus d'adhérer à la Convention d'assistance
administrative mutuelle en matière fiscale».
Si nous avons choisi ces deux exemples d'«obstacles majeurs» parmi d'autres, c'est
qu'ils concrétisent à nos yeux de façon particulièrement pertinente le caractère exemplaire
d'un comportement de confrontation (au sens de la théorie des jeux), qui pourrait contenir un
potentiel de réciprocité négative dans l'application d'une stratégie de la réciprocité avec la
CE.
En ce qui concerne l'enseignement, point n'est besoin à nos yeux de démontrer qu'il est
vital, pour la Suisse, d'assurer un niveau de coordination qui permette les échanges, voire
l'intégration des enseignements, de la recherche universitaire, et la mise en pratique du
savoir académique avec les Etats membres de la CE, au même rythme et avec la même
intensité que dans le territoire de la Communauté. Il en va de même, toujours à nos yeux,
pour les enseignements professionnels, que nous qualifierons d'intermédiaires, et les stages à
l'étranger de nos cadres dirigeants, que ce soit au sein de nos entreprises multinationales, ou
au sein d'entreprises étrangères résidentes communautaires, qu'elles soient d'origine com-
munautaire ou tierce.
Il existe deux programmes d'action communautaires dans le cadre desquels cet objectif
pourrait être concrétisé, à savoir COMETT et ERASMUS.
COMETT est le programme d'action de la CE pour la promotion de la coordination entre
universités et économie dans le domaine de la technologie.
ERASMUS est le programme d'action de la CE pour promouvoir la mobilité des
étudiants.
A ces cadres institutionnels s'ajoute l'une des quatre libertés fondamentales réactualisées
par VActe unique (cf. bibliographie N0 21), à savoir celle des personnes, qui permettra dès
janvier 1993 à tout citoyen d'un des Douze de s'établir et d'occuper une place de travail dans
chacun des onze autres Etats membres, sans formalité autre que la détention d'une carte de
séjour.
Or, si le CF considère (cf. bibliographie N0 13, p. 69) que l'adhésion à toute convention
européenne relevant du domaine de l'enseignement constitue un «obstacle majeur» dans le
cadre du Conseil de l'Europe, nous voyons difficilement, en ce qui nous concerne, que la
Suisse dispose actuellement des moyens de coordination nécessaires pour faire admettre son
adhésion tant à COMETT qu'à ERASMUS, sans compter qu'elle ne pourra offrir la liberté
de circulation sur son territoire aux citoyens européens, en échange d'une même liberté pour
ses propres ressortissants dans le territoire de la Communauté, dans ses structures actuelles.
En d'autres termes, au prix de quelles mutations de ses structures fondamentales la Suisse
va-t-elle pouvoir prétendre se hisser à pied d'égalité sur l'axe faible-fort pour réaliser,
notamment dans ce domaine, l'indispensable structure de coordination qui permette de
déclencher une dynamique de la coopération basée sur une stratégie de la réciprocité ?
Disons-le tout net, nous regrettons pour notre part, compte tenu de l'importance vitale que
ce domaine représente pour un petit pays à économie ouverte, à hautre valeur ajoutée, marquée
par une pénurie aiguë et encore croissante de main-d'œuvre hautement qualifiée, que le CF
n'ait, à ce jour et à notre connaissance, fait que, officiellement, mentionner ce problème dans
les dix lignes qu'il lui consacre dans son message (cf. bibliographie N013, p. 57).
65
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Bien sûr, ce serait pécher par omission que de ne pas mentionner que, selon la presse, la
position de nos autorités paraît sinon avoir en l'occurrence suivi une transformation radicale,
du moins se préciser puisque René Felber, chef du DPF, est récemment rentré de Bruxelles
avec la conviction que COMETT s'ouvrirait à la Suisse («Journal de Genève», 1er novembre
1989).
Il n'en demeure pas moins, à nos yeux, qu'un certain nombre de questions fondamentales
demeurent posées, si nous voulons rendre crédible notre démarche en lui conférant l'image
d'une volonté de coopération au sens de la théorie des jeux.
Il nous faut pour commencer dresser l'inventaire des mesures institutionnelles internes
permettant d'envisager, et montrant à nos partenaires qu'ils peuvent envisager l'instauration
d'une structure de coordination, notamment en ce qui concerne l'harmonisation des règles
concernées, l'équivalence des diplômes au plan interne de la Suisse, sans omettre l'analyse
des mutations qu'une telle démarche impliquerait pour notre structure fédéraliste et notam-
ment la souveraineté cantonale. Il nous faut ensuite ou simultanément procéder à une
information courageuse et complète du souverain de façon à ce qu'il soit préparé à prendre
les décisions qui s'imposent en temps opportun.
Pour terminer, il nous paraîtrait nécessaire de déterminer dans ce domaine également
quelle est l'approche que nous voulons privilégier. Est-ce l'approche bilatérale, comme tel
semble être le cas en l'occurrence, ou l'approche multilatérale par le biais de l'AELE requise
par la CE? Si nous décidons de faire valoir nos atouts dans une démarche globale,
coordonnée et basée sur un ordre de priorités, il nous semble qu'en ce qui concerne
l'enseignement, sa qualité et son intégration universelle, nous ne sommes pas sans pouvoir
faire valoir une position relativement enviable !
En ce qui concerne le second «obstacle majeur» sélectionné, soit la Convention
d'assistance administrative mutuelle en matière fiscale, nous renvoyons le lecteur au
chapitre 7.3. intitulé «Mesures fiscales» et précisons, à ce stade, que notre concept de
secret bancaire, comme celui du Luxembourg, sera remis en cause, si ce n'est appelé à être
modifié dans une dynamique de la coopération où la coordination fiscale se révélerait
impérative.
Examinons le rôle que nos autorités entendent faire jouer au Conseil de l'Europe dans la
structure de notre relation avec la CE, toujours en nous inspirant du message du CF
(cf. bibliographie N" 13).
Les Douze disposent de la majorité à Strasbourg et ils concentrent leurs efforts sur
l'intégration communautaire. De plus, certains sujets de débat multilatéral ont été déplacés
de Strasbourg à Bruxelles. La coopération en Europe est caractérisée par un différentiel de
vitesse qui va s'accélérant entre la CE et le Conseil de l'Europe.
Malgré ce qui précède, le Conseil de l'Europe, pour nos autorités, «a toutes les
possibilités de poursuivre utilement sa mission au service de la coopération européenne»
(cf. bibliographie N013, p. 46). On constate qu'«un resserrement des liens entre le Conseil
de l'Europe et la CE s'impose» (cf. bibliographie N013, p. 68). On parle de la possibilité de
faire adhérer la «CE en tant que telle à des conventions du Conseil de l'Europe, la CE se
substituant aux Etats membres» (ibidem).
66
LA SUISSE ET LES TENDANCES À L'INSTITUTIONNALISATION ET À LA COOPÉRATION
Enfin, le Conseil de l'Europe constitue pour la Suisse un forum politique privilégié,
puisqu'en tant que membre elle a compétence pour «proposer la réunion de conférences
ministérielles dans le cadre desquelles les ministres compétents peuvent échanger leurs
expériences et suggérer des solutions communes» (ibidem).
En conclusion, il paraît évident que la Suisse entend continuer à utiliser cet instrument de
la coopération qu'est le Conseil de l'Europe, et continuer à y obtenir des résultats concrets,
comme la Convention européenne pour la répression du terrorisme.
On peut cependant se demander si des mutations fondamentales de nos structures d'Etat
de droit ne se posent pas de plus en plus comme préludes à un renforcement de la structure de
notre coopération avec l'Europe. Pour citer le CF (cf. bibliographie N0 13, p. 69, in fine),
une «politique plus ouverte à l'égard des instruments juridiques du Conseil de l'Europe —
même ci celle-ci devait entraîner parfois d'indispensables adaptations institutionnelles —
contribuerait, sans nul doute, à rapprocher notre pays de l'Europe».
Enfin, la priorité du Conseil de l'Europe porte sur la coopération culturelle mise au
service du citoyen européen, et si la poursuite d'une coopération dans un tel cadre s'impose
bien évidemment, ce n'est pas par son truchement que l'on mettra sur pied une coordination
au plan prioritaire que constitue la coopération économique avec la CE.
S'il nous est permis de tenter une anticipation sur l'ouverture faite par l'URSS dans le
cadre d'une «Maison européenne» constituée par le Conseil de l'Europe, nous prétendons
simplement faire remarquer qu'il suffirait d'une adhésion de quatre pays de l'Est pour que la
CE perde sa majorité simple au sein de l'Organisation, sans entraîner pour autant nécessaire-
ment l'instauration d'un nouvel équilibre compensateur. De plus le consensus est suffisam-
ment difficile à trouver dans un système aussi hétérogène que l'ensemble actuel des 21 Etats
membres, pour ne pas penser que l'adhésion des pays du Pacte de Varsovie n'amène pas une
remise en cause des structures par le renversement, au moins apparent, des équilibres
stratégiques.
Il s'agirait donc pour nous, pragmatiquement, de trouver notre point d'équilibre européen
avec la CE, avant que de procéder aux mutations nécessaires pour redéfinir notre ancrage
politique multilatéral au sein du Conseil de l'Europe.
5.2.2. La Suisse et l'AELE
5.2.2.1. Introduction historique
Les succès incontestables enregistrés par la Suisse, en développant et poursuivant une
stratégie active de coopération avec la CE dans le cadre de l'AELE, font conclure au CF que,
«en vue de la création de l'Espace économique européen, l'AELE constitue une plate-forme
idéale pour un développement des relations avec la CE» (cf. bibliographie N0 13, p. 40).
Confrontés à la guerre froide, les pays européens effectuèrent une série de tentatives dans
l'intention de regrouper leurs forces. L'objectif officiel consistait à corriger désormais toute
résurgence belliciste entre les nouveaux partenaires. L'objectif réel consistait à présenter un
flanc de défense fort à l'Est, tant il est vrai que Staline pouvait être considéré comme «le
grand unificateur de l'Europe».
67
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Les tentatives de nature essentiellement politique échouèrent. Mentionnons la Commu-
nauté européenne de défense (CED), traité signé par la Belgique, la RFA, la France, l'Italie,
les Pays-Bas et le Luxembourg en 1952, visant à l'intégration de leurs armées en une seule,
et la Communauté politique européenne, projet de traité élaboré par la Communauté
européenne du charbon et de l'acier (CECA) visant à la création d'un organisme fédéral
regroupant CED et CECA. Ces projets d'intégration échouèrent suite à l'opposition manifes-
tée par l'Assemblée nationale française.
Quant à Y Union de l'Europe occidentale (UEO), dont le but consistait en une intégration
des armées de Grande-Bretagne, France, Belgique, Pays-Bas, Luxembourg, Italie et RFA,
bien que constituée par les Accords de Paris du 23 octobre 1954, elle paraît s'être diluée dans
le cadre plus large de l'OTAN (cf. bibliographie N0 13, p.6).
Face à ces échecs, les Six (France, Italie, Belgique, Luxembourg, Pays-Bas et RFA),
changeant de stratégie, se concentrèrent sur un objectif moins large et à plus court terme, à
savoir la création d'une union douanière. C'est ainsi qu'ils fondèrent successivement la
CECA (avril 1951), la CEE et l'EURATOM, soit l'ensemble des Communautés économi-
ques européennes (désignées par l'intitulé CE dans la présente étude), ces deux dernières
étant sanctionnées par le Traité de Rome (mars 1957).
En fait, le but ultime demeurait Y intégration politique, et la défense d'un régime de
nature libérale.
Uintégration économique était utilisée comme catalyseur, et devait évoluer par paliers
successifs de Yunion douanière, au Marché commun, puis à la Communauté économique,
pour déboucher, grâce à une perte de souveraineté progressive des Etats membres en faveur
de la fédération, sur des habitudes et un caractère d'inéluctabilité et d'irréversibilité qui
entraîneraient petit à petit Y intégration politique.
La Suisse (cf. bibliographie N0 13, p. 7), comme les autres membres de Y Organisation
européenne de coopération économique (OECE), s'interrogea sur les effets que la réalisation de
ce programme ambitieux exercerait sur la coopération dans le cadre européen élargi. Elle aboutit
à la conclusion qu'elle devait trouver une solution pour préserver l'égalité de traitement, dont elle
bénéficiait avec cinq autres Etats membres de l'OECE qui ne participaient pas à la création de
cette nouvelle union douanière (Autriche, Danemark, Grande-Bretagne, Norvège et Portugal),
et décida de concentrer ses efforts sur le démantèlement des barrières douanières pour les
produits industriels selon une stratégie de réciprocité avec la CE. Ce fut la signature de la
convention instituant Y Association européenne de libre-échange (AELE) le 4 janvier 1960.
Par ailleurs, la Suisse avait eu ainsi l'occasion de manifester un comportement politique
visant clairement à la poursuite de sa politique traditionnelle d'indépendance en matière de
relations extérieures, et en la définition d'une neutralité permanente et armée (cf. bibliogra-
phie N0 13, p. 6).
En conclusion, «l'AELE fut instituée en réaction à la création de la CE, mais ne se
voulait nullement sa rivale» (cf. bibliographie N" 27, p. 11).
5.2.2.2. Les buts et moyens de l'AELE
Mentionnons les principaux buts qui ont présidé à la création de l'AELE en nous référant
à la Déclaration du Luxembourg et au rapport de l'AELE (cf. bibliographie N0 27, p. 12):
68
LA SUISSE ET LES TENDANCES À L'INSTITUTIONNALISATION ET À LA COOPÉRATION
—   les membres fondateurs, les neutres en particulier, ne souhaitaient pas s'associer à une
dynamique d'union économique dégageant une perspective politique;
—  il s'agissait de parer à toute éventualité de discrimination économique de la part de la CE
en créant une dynamique différenciée aux plans interne et externe.
Pour parvenir à concrétiser ces buts, il fut choisi comme moyen une structure de
comportement coopératif. Pour le déclencher, il fut institué une stratégie de la réciprocité
inconditionnelle et spécifique, basée sur les barrières tarifaires industrielles et commer-
ciales.
Reprenons un instant la théorie des jeux, telle que nous l'avons préalablement exposée.
Le démantèlement tarifaire constituait une plate-forme de coordination entre les Etats
membres de l'AELE d'une part, entre eux et les Etats membres de la CE d'autre part. Le
message était clair pour tous, de même que la règle du jeu. La Suisse s'était hissée à pied
d'égalité sur l'axe faible-fort, puisque l'AELE, en isolant le segment commercial et le
regroupant en régions, se trouvait être le premier partenaire de la CE. Enfin, l'AELE avait
développé une stratégie basée sur l'obligation de la réciprocité, anticipant un comportement
du type «TIT for TAT», déclenchant ainsi la dynamique de la coopération.
Dans le contexte de l'époque, ce comportement permit de plus aux participants à l'accord
d'échapper au transfert de souveraineté qu'impliquait l'adhésion à une institution de nature
supranationale et à son système de décision. Relevons que le fait même de se trouver
contraint à constituer une zone de libre-échange par l'adhésion à un ensemble de règles du
jeu, ainsi qu'à un processus de décision (même s'il s'agit en l'occurrence de la règle de
l'unanimité), implique tout de même une perte et un transfert de souveraineté que la Suisse a
bel et bien dû accepter, compte tenu des priorités économiques de l'époque.
Il restait à ces pays à prouver qu'une zone de libre-échange pouvait représenter un
instrument efficace d'intégration économique. Il est évident, si l'on ne se réfère qu'à
l'évolution des termes de l'échange commercial qui caractérise les relations entre les pays
concernés depuis la signature de la Convention de Stockholm (4 janvier 1960) jusqu'à
aujourd'hui, que cette stratégie peut être qualifiée de payante.
La question consiste maintenant à déterminer si et dans quelle mesure, cas échéant, le
comportement coopératif, qui a présidé à la naissance et permis le succès de l'AELE, a
atteint ses limites d'efficacité. Pour ce faire, nous allons analyser à nouveau le contexte de la
coopération et comparer les buts que poursuivent l'AELE et la CE depuis la promulgation de
Y Acte unique.
5.2.2.3. Le contexte actuel de l'Acte unique européen
L'importance de l'AELE, en matière de poids politique et économique relatif, a
nettement diminué depuis sa création suite aux mutations intervenues au sein de ses
membres.
D'abord l'AELE a perdu la Grande-Bretagne et le Danemark suite à leur adhésion à la CE
en date du 1er janvier 1973. Le Portugal suivit le même chemin le 1er janvier 1981. On se
souviendra que la Norvège dut renoncer à son adhésion à la CE, suite à une votation
populaire.
69
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Dans l'intervalle, l'AELE gagnait deux nouveaux membres sans qu'il y eut matière à
compensation :
—  La Finlande, au 1er janvier 1986, après avoir vécu une longue période d'association, soit
depuis l'Accord d'Helsinki, signé le 20 juin 1961, avec l'AELE. En réalité, la zone de
libre-échange s'étendit, dès 1961 déjà, à la Finlande, sous la réserve d'un rythme de
décompartimentage plus lent, et de contingents à l'importation de produits spécifiques.
Cette intéressante formule a permis à la Finlande de bénéficier de la libéralisation, tout en
adaptant ses structures à ses possibilités propres.
—  L'Islande adhéra à l'AELE en date du 1er mars 1970, devenant ipso facto partie à l'accord
AELE-Finlande.
Dans le même temps, l'Europe des Six passait à celle des Douze. En conséquence, le
poids relatif de l'AELE par rapport à la CE a substantiellement perdu en importance.
Si la dynamique du processus d'intégration de la CE a subi un choc quantitatif, elle a
également connu un saut qualitatif dont nous proposons d'inventorier les composantes en
nous référant à l'analyse du CF (cf. bibliographie N° 13, § 5, ch. 51) pour nous placer dans
son éclairage, mais aussi de divers autres ouvrages (cf. bibliographie N" 7, 10, 61, 62 et 63).
Selon le CF: «L'Europe communautaire s'est suffisamment élargie, aux plans géogra-
phique et démographique, et renforcée, au plan économique, pour assimiler l'Espagne et le
Portugal et d'éventuelles candidatures de membres de l'AELE, sans que le processus soit
remis en cause.
»La diversité et l'alternance des partis politiques au pouvoir ne paraît pas rompre le
consensus que reflète la convergence des politiques économique et monétaire.
»C'est pourquoi il est, de l'avis général, considéré que la période critique du processus
est dépassée, et qu'il peut être désormais qualifié d'irréversible.»
Le cadre institutionnel a également subi un saut qualitatif en ce qui concerne d'une part la
nouvelle répartition des compétences entre les organes supranationaux de la CE et, d'autre
part, le mode décisionnel. Nous nous référons en l'occurrence plus particulièrement à l'Acte
unique (cf. bibliographie N0 21).
Le Livre blanc (cf. bibliographie N0 29) de la Commission de la CE a institué une
stratégie claire tout en suscitant la motivation générale nécessaire pour sa concrétisation. Les
objectifs y sont définis en termes mesurables, les moyens y sont inventoriés, les ressources
s'y trouvent mobilisées sous forme d'un programme.
L'AELE ne connaît pas d'institution équivalente et n'a pas de projet pour la définition
d'une ligne stratégique claire, avec mise en place d'objectifs et de ressources. De plus, on ne
peut guère constater une motivation mobilisatrice de ses membres pour une démarche
commune, qui soit d'intensité égale à la démarche communautaire.
L'application d'une stratégie nécessite le choix d'une méthode. La CE a su faire preuve
de créativité, en instaurant une démarche innovatrice qui permette l'uniformisation néces-
saire à la bonne marche d'un processus supranational, en contournant la difficile contrainte
que représente le caractère hétérogène des dispositifs en place dans un territoire aussi large et
divers que l'Europe des Douze.
70
LA SUISSE ET LES TENDANCES À L'INSTITUTIONNALISATION ET À LA COOPÉRATION
L'exemple du SME illustre, à notre sens, parfaitement cette démarche au caractère
innovatif. Nous étudierons plus en détail cet instrument communautaire d'intégration
financière et économique qu'est le SME (cf. § 8). Pour l'heure, nous soulignons que cet
instrument de nature monétaire a permis de réaliser une convergence des politiques
monétaires, de démontrer l'inéluctabilité d'une convergence des politiques économiques et
de préparer l'acceptation de la Deuxième Directive bancaire, pierre angulaire du Marché
financier unique, et fondement du processus d'intégration politique engagé par le Rapport
Delors (cf. bibliographie N° 28, p. 103).
La «nouvelle approche» consiste à déborder la contrainte que représente l'objectif
d'harmonisation des normes dans l'ensemble de la CE en établissant un «distinguo» entre
l'ensemble des règles, dont l'harmonisation est définie comme indispensable, et l'ensemble
de celles dont l'harmonisation n'est pas indispensable.
Il s'agissait en fait d'établir des priorités comme cela devrait être le cas dans tout
processus stratégique, voire de simple mise en programme.
La conséquence logique de cette «nouvelle approche» tient dans l'application des deux
principes complémentaires de la reconnaissance mutuelle et du contrôle par le pays
d'origine (ou de l'équivalence).
Quant aux priorités définies comme nécessitant l'harmonisation, elles tiennent dans
l'ensemble des règles qui touchent à la sécurité, que ce soit au plan de la santé et de
l'hygiène, ou à celui de la maîtrise des risques en général.
Il est évident qu'il fallait, dans une telle démarche reposant sur la confiance, pouvoir
revendiquer un niveau minimum d'homogénéité culturelle, de communauté de besoins et
d'intérêts.
L'histoire des nations européennes trouve dans ce processus une éclatante manifestation
de patrimoine commun, de confiance en l'avenir et d'identification propre.
Malgré une communion culturelle et historique évidente, les pays de l'AELE n'ont ni
entrepris une démarche analogue, ni n'ont mis en place un processus de concertation avec la
CE qui débouche sur la concrétisation analogue d'un même constat.
Par ailleurs, les Etats membres de l'AELE n'ont, à notre connaissance, pas encore mis en
route un processus propre visant à instaurer le même type de «nouvelle approche» que la CE
en inventoriant les règles nécessitant une harmonisation et celles permettant un contrôle par
le pays d'origine, dans la perspective d'une coordination avec la structure nouvelle de la
coopération réalisée par la CE.
Une telle «nouvelle approche» doit tirer sa justification d'un ordre constitutionnel et il
s'avéra nécessaire de réformer le Traité de Rome. C'est ainsi que Y Acte unique confère au
Livre blanc les moyens, à la fois juridiques et techniques, nécessaires à la concrétisation du
programme que ce dernier contient. Il donne aux instances responsables les moyens de leur
politique.
Adopté en décembre 1985 par le Conseil européen du Luxembourg, Y Acte unique
réforme le Traité de Rome dans le sens qu'il inocule aux instances supranationales de la CE
une dose nouvelle et importante de souveraineté.
71
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Il fait en effet passer la procédure décisionnelle administrative de la règle de l'unanimité
à celle de la majorité qualifiée, à l'exception de domaines explicitement stipulés: la
législation sur la fiscalité, la libre circulation des individus, les mesures liées aux droits et
intérêts des salariés, y compris le droit de participation des travailleurs.
Il renforce la légitimité du droit communautaire en procédant à un rééquilibrage mesuré
entre les compétences à essence démocratique et les compétences purement administratives,
tout en les augmentant les unes et les autres. Il donne également un objectif mesurable et
mobilisateur pour la réalisation du marché intérieur, soit le 31 décembre 1992. Il définit le
contenu de ce marché en inventoriant les quatre buts de la libéralisation (art. 13 Acte unique
(cf. bibliographie N° 21), art. 8 Traité de Rome), soit la libre circulation des:
—  marchandises;
—  personnes;
—   services;
—  capitaux.
Il précise que la libéralisation consiste en l'élimination des frontières, sans se limiter à
leur nature tarifaire ou non tarifaire.
Il supprime ainsi, au plan interne, l'obligation de réciprocité, permettant la translation de
la structure figée d'une coopération bilatérale à une structure en voie d'unification. La
réciprocité cède la place, en tant qu'élément déclenchant de la dynamique de la coopération,
à une stratégie commune d'intégration. S'il est vrai que la réciprocité, et naturellement
l'obligation de réciprocité, continuera à être utilisée comme instrument de la coopération
dans la poursuite active du processus, il n'en demeure pas moins que son caractère
institutionnel a disparu au plan interne.
Au plan externe en revanche, la stratégie de la réciprocité se trouve renforcée, dans le
sens qu'elle est institutionnalisée de cas en cas d'une part, et déclarée comme volonté
politique d'ouverture des pays tiers, dont le Japon, d'autre part.
En termes libre-échangistes, nous dirons que, par l'abolition formelle de la réciprocité en
son sein, la CE subit un saut qualitatif, alors que la structure de la coopération qu'elle met en
place avec les pays tiers marque une régression.
A notre avis cette politique est destinée, nous sommes amené à l'énoncer à plusieurs
reprises dans la présente étude, à permettre que l'intégration européenne se développe au
besoin «en couveuse», soit à l'abri des secousses externes susceptibles de compromettre son
développement jusqu'à un stade de moins grande vulnérabilité.
Il est indéniable que l'AELE ne dispose pas de moyens comparables au plan décisionnel,
puisque les décisions s'y prennent à l'unanimité dans la stricte perspective du libre-échange
des marchandises. Qui plus est, l'AELE n'a pas subi de saut qualitatif comparable à la
réforme des institutions de base et des lois fondamentales que représente l'Acte unique. Dans
sa structure de la coopération avec la CE, elle se trouve plus que jamais placée devant
l'obligation de réciprocité.
Comme l'avance le CF (cf. bibliographie N° 13, p. 73), «on peut admettre qu'au cours
des années nonante la CE aura réalisé le Marché commun conformément aux objectifs du
Traité de Rome» et que (cf. bibliographie N0 13, p. 76) «la finalité politique de la CE, à
72
LA SUISSE ET LES TENDANCES À L'INSTITUTIONNALISATION ET À LA COOPÉRATION
savoir la réalisation d'une Union européenne fondée sur l'intégration économique suprana-
tionale et la coopération en matière de politique tarifaire, reste un objectif, d'ailleurs
réaffirmé par l'Acte unique européen».
Il est indéniable que l'AELE ne projette aucun objectif de nature politique et qu'elle n'a
pas l'intention même de s'en donner les moyens. Cette institution n'a, volontairement, pas
non plus franchi le pas du consensus au plan des politiques monétaires et, a fortiori, au plan
des politiques économiques.
5.2.2.4. Conclusion
En conclusion, le contexte de la coopération, que constitue la CE pour l'AELE, a subi un
saut évolutif, tant qualitatif que quantitatif, sans que la dernière nommée n'ait apparemment
procédé à l'adaptation que nécessite la coordination, sur laquelle se base l'obligation de
réciprocité pour une dynamique de la coopération.
Le comportement qui a présidé à la création de l'AELE correspondait à une volonté de
coopération dans un domaine bien ciblé, avec une masse économique de partenaires donnée
et des ressources institutionnelles adaptées aux besoins. Il s'agissait pour l'AELE de définir
un langage commun avec ses principaux partenaires, qui reposât sur une règle mutuellement
admise de réciprocité spécifique dans le jeu de la négociation des barrières tarifaires
commerciales, comportant pour complément de comportement de référence le principe du
traitement national.
Si ce comportement a débouché sur une structure de réelle coopération, c'est également
qu'il y avait similitude d'objectifs, la CE ayant mis l'objectif politique en veilleuse.
En d'autres termes, l'équation de comportement:
(traitement national + réciprocité) X AELE = CE
était vérifiée.
Aujourd'hui se sont glissés dans cette structure quatre nouveaux paramètres qui démantè-
lent la correspondance ainsi établie. Il s'agit du rythme, du contenu, de l'objectif final ainsi
que du poids relatif de l'AELE par rapport à la CE.
—  Le rythme de l'intégration au niveau de la CE s'est accéléré, notamment depuis la
publication de l'Acte unique. Dès lors, l'accélération de l'intégration paraît s'auto-
alimenter. Nous traduisons ce phénomène par
(CE)2
—  Le contenu s'est modifié puisque la CE ne négocie plus seulement des réductions de
barrières tarifaires, mais essentiellement des normes de comportement au caractère
supranational. Nous traduisons ce phénomène par
(CE + X)2
—  Les objectifs politiques se sont substitués aux objectifs économiques, au mieux les ont
englobés dans un sous-ensemble. Nous traduisons ce phénomène par
Y (CE + X)2
73
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
— L'importance relative de la CE par rapport à l'AELE au plan économique s'est accrue de
façon évidemment très substantielle, ce que nous traduisons finalement par
Y (CE + Xf + Z
Manifestement le comportement de l'AELE, et de la Suisse à travers l'AELE, nous paraît
devenu inadéquat et le risque de déboucher dans cette dynamique sur un scénario de la
«poule mouillée», qui résultera en une structure de confrontation et d'impasse, semble être
suffisamment grand pour que la question soit clairement posée au plan politique et que des
alternatives soient d'ores et déjà explorées, et proposées à l'examen des Chambres et une
information adéquate livrée immédiatement au souverain.
De plus, la structure des comportements des deux partenaires étant basée sur la
réciprocité dès le contexte initial, il faut sérieusement craindre qu'il se retourne, dans le
scénario susmentionné, au désavantage du partenaire le moins puissant, le moins adapté, le
moins adaptable, et que la stratégie de la réciprocité soit utilisée par le partenaire fort,
comme sauf-conduit d'érection d'un protectionnisme nouveau. Il y a déjà protectionnisme
quand la CE déclare que la priorité est donnée à l'intégration politique interne, puisqu'une
telle déclaration paraît rejeter d'emblée toute velléité de négociation externe. Plus grave
encore, nous constatons que la dynamique européenne, même de nature libre-échangiste,
trouve une manière de justification dans la protection que la CE a résolu d'ériger contre les
Stimuli économiques mondiaux dont la montée de la zone Pacifique, la déréglementation
généralisée, la globalisation financière, l'accélération exponentielle des processus d'échange
et la prépondérance grandissante du domaine financier qui prend et développe une vie
propre, indépendante du processus industriel et commercial.
Même si, comme nous le verrons plus loin, la réciprocité est présentée comme un
instrument de négociation au niveau sectoriel, et surtout dans le domaine bancaire, rien
n'empêche, a priori, l'un des Etats membres de se fixer des objectifs plurisectoriels. Alors
que la Commission se tiendra à l'objet de la négociation sectorielle, tel ne sera dès lors pas le
cas de l'Etat concerné. Il paraît plus vraisemblable de parler des Etats membres concernés,
car à ce niveau la tendance est à la globalisation de la négociation. En d'autres termes, il faut
une vue globale pour aborder la négociation au plan sectoriel, ce qui d'ailleurs correspond à
l'approche recommandée dans le cadre de l'Uruguay Round. Formellement, le problème ne
sera jamais posé sous cette forme, mais l'impasse viendra du fait que le blocage de la
négociation portera sur l'objet spécifique.
74
6. La strategie européenne de coopération
avec les pays tiers dans le domaine bancaire
6.1. Introduction
Jusqu'ici, nous avons été amené à examiner l'obligation de réciprocité, en tant que
facteur déclenchant de la coopération sous deux aspects:
—  l'aspect doctrinal, qui nous a permis de cerner le contenu, les différentes formes du
concept, ainsi que les conditions de sa mise en place ;
—   l'aspect institutionnel, qui nous a permis de suivre l'évolution du concept en tant
qu'instrument d'une stratégie de la coopération.
Il nous paraît opportun à ce stade de nous appliquer à placer désormais le débat sur le
terrain de la pratique. C'est le domaine bancaire que nous proposons de choisir à titre de
cobaye pour procéder à une analyse «in vivo».
Notre but consiste à tenter de définir dans quelle mesure la structure de la relation de la
Suisse avec la CE, dans le domaine bancaire, présente le niveau de coordination nécessaire
pour déboucher sur un scénario de coopération, par opposition à un scénario dit de l'impasse.
Les moyens que nous chercherons à mettre en œuvre, pour concrétiser ce but, consiste-
ront dans l'essai d'une analyse de compatibilité entre les dispositifs suisses et communau-
taires qui régissent ce domaine.
Cette analyse se placera dans une perspective pragmatique, par opposition à une
perspective juridique, et fera appel essentiellement à l'expérience pratique des personnes
consultées dans la branche. Elle conservera néanmoins un caractère partiellement théorique,
si ce n'est juridique, dans la mesure où le dispositif visé n'étant pas encore en vigueur, notre
réflexion consiste en un processus d'anticipation, dont la pertinence devrait, en bonne partie,
précisément dépendre de la qualité de l'expérience pratique en référence.
Quant au choix du domaine bancaire, nous le pensons justifié pour les trois raisons
d'ordre général suivantes:
—  l'importance relative, et la part croissante de cette importance relative, que ce domaine
prend dans la formation du PNB en général ;
75
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
—  la position déterminante qu'il détient en Suisse en tant que facteur économique de
production et de contribution au bien-être social ;
—   le rôle essentiel qu'il joue, en tant que système circulatoire et nourricier, pour l'ensemble
des tissus économiques, implique une approche spécifique de la déréglementation, et cela
d'autant plus que les activités bancaires suivent en parallèle une démarche pour compte
propre, dont l'importance déjà considérable ira grandissant avec la libéralisation.
Dans le domaine bancaire, vis-à-vis des tiers, la CE a choisi d'adopter une structure de
comportement basée sur la réciprocité. Le contenu et la dynamique de la coopération seront
donc, en l'occurrence, fonction de la nature de cette réciprocité et de la stratégie destinée à
l'appliquer. Le fait que la CE ait choisi une stratégie basée sur la réciprocité démontre qu'elle
recherche une coopération, dont elle entend a priori maîtriser le contenu et la dynamique. Les
tiers ont le choix entre coopérer pour trouver accès à la négociation et au Marché unique, ou
ne pas coopérer et se fermer cet accès. La structure de comportement manifestement adoptée
par la CE est celle dite du «dilemme du prisonnier», soit
DO CO DD > CD
Le choix d'une stratégie de la réciprocité constitue, nous l'avons vu, une régression dans
l'évolution du libre-échangisme mondial. D'un côté, elle permet aux contreparties de
bénéficier des avantages d'une libéralisation interne. D'un autre côté, elle revient à
réglementer les conditions d'accès. Suivant l'application qui en est faite, cette réglementa-
tion peut être de nature plus ou moins libérale. Il s'agit d'une contrainte nouvelle dans le
mouvement de déréglementation général.
On aurait pu imaginer que la CE adoptât une attitude franchement et essentiellement
basée sur le traitement national et la clause de la nation la plus favorisée. Une telle
attitude aurait mieux calqué sur l'esprit du GATT. En réalité, la réciprocité consiste en
une mesure de nature protectionniste destinée à éviter que l'industrie financière de pays
tiers, plus compétitive et à la grande force de pénétration, ne retourne à son avantage le
mouvement de libéralisation financière interne à la CE. Mais vu les tendances actuelles et
mondiales du marché que constituent des lignes de force telles que globalisation,
déréglementation, désintermédiation, la CE, par la réciprocité, donne également à la
coopération avec les tiers une dimension réelle, dans la volonté d'une plus grande
ouverture des pays tiers. En termes de priorité, il nous semble quant à nous que
l'ouverture vers l'extérieur constitue un objectif secondaire par rapport à l'achèvement du
Marché financier unique.
La CE pourra jouer de la marge de manœuvre que lui donne l'application, et notamment
l'interprétation de cette réciprocité pour ralentir ou accélérer l'ouverture à l'extérieur, bref la
doser en fonction du développement interne. La tactique consiste à toujours garder l'avan-
tage de l'initiative, et à gagner le temps nécessaire pour négocier en position de force. Plus
intégré sera le Marché financier unique, plus forte sera la CE pour affronter le choc de la
concurrence extérieure dans le domaine bancaire. N'oublions pas que, de par les mécanismes
du Marché financier unique, cette concurrence extérieure sera portée à l'intérieur des Douze
avec la même intensité. Or tous les Etats membres n'offrent évidemment pas, et de loin, le
même potentiel d'intégration de cette concurrence tierce.
76
LA COOPÉRATION DANS LE DOMAINE BANCAIRE
En conclusion, la stratégie de la coopération adoptée par la CE dans le domaine financier
affiche «une portée universelle» («erga omnes»), dont l'exacte limite sera donnée par la
double contrainte que représente la réciprocité, d'une part dans son contenu, et, d'autre part,
dans le caractère plus ou moins libéral de son application.
Comme l'a indiqué le président de la Commission, Jacques Delors, au Parlement
européen, la position de la CE consiste à montrer une «Europe ouverte mais pas offerte». En
réaction à l'appellation d'«Europe forteresse», lancée par des pays tiers, la CE proclame
aujourd'hui qu'«elle se ménage des positions de négociation, en l'absence de disciplines
multilatérales» (cf. bibliographie N" 30, p. 6).
Ainsi la CE a pris l'initiative dans l'affrontement concurrentiel spécifique du domaine
bancaire. Elle vise la coopération, mais elle en fixe elle-même les conditions. Cela ne
signifie pas qu'elle puisse, ou même qu'elle cherche à imposer l'ensemble de ses objectifs, et
notamment ses objectifs politiques, pour entrer en phase coopérative avec les tiers. Mais cela
signifie que celui d'entre les tiers qui n'adopterait pas la même attitude, se verrait exclu du
jeu.
Comme le prisonnier devant son dilemme, il en retirerait un avantage inférieur à celui
qu'il aurait obtenu par le biais d'une coopération (CC). Encore s'agirait-il de déterminer la
viabilité de cet avantage. Dans une hypothèse de dépendance financière, et par conséquent
économique, du tiers en question par rapport à la CE, vu le déséquilibre du rapport de force,
à l'exception probable des USA et du Japon, il n'existe guère de possibilités de survie. En
d'autres termes, l'attitude de défection (DC) d'un pays tel que la Suisse équivaudrait, à
terme, à risquer de perdre l'ensemble de ses atouts de négociation et de se mettre en état de
dépendance totale par rapport à la CE, ou d'exploité selon la théorie des jeux.
Or, si l'on ne veut pas être exclu d'une dynamique de la coopération, il s'agit de montrer,
en temps opportun et de façon convaincante, les signes d'une attitude de coopération (CC).
La Suisse devrait donc déployer dans le domaine bancaire une stratégie basée sur la
réciprocité avec la CE, si elle souhaite éviter le risque d'un comportement qui serait qualifié
de défection (DC) ou (DD). L'idée consiste à utiliser la ressource que constitue le domaine
bancaire en tant que segment de la coopération, pour contribuer à nous hisser à pied d'égalité
sur l'axe faible-fort dans la structure de la relation avec la CE.
Nous proposons de tenter de mettre en parallèle les exigences communautaires et le
potentiel de réponse de la Suisse dans ce segment de la coopération que constitue le domaine
bancaire, dans le but de tenter de déterminer si, et cas échéant dans quelle mesure, la Suisse
présente, en l'occurrence, un niveau de coordination suffisant pour déclencher la dynamique
de la coopération.
Comme matériel d'expérience, nous avons choisi deux des dispositifs touchant le
domaine bancaire, à savoir la Deuxième Directive du Conseil européen de coordination
bancaire (cf. bibliographie N0 31) et la Directive du Conseil européen pour la mise en œuvre
de la libération complète des mouvements de capitaux (cf. bibliographie N0 52).
En cours d'expérience, nous serons tout naturellement amené à introduire, dans le champ
de notre examen, d'autres dispositions communautaires relevant du domaine bancaire au
sens large, sans pour autant viser à l'exhaustivité.
77
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
6.2. La Deuxième Directive de coordination bancaire:
exemple d'application d'une stratégie de la réciprocité
6.2.1. Importance de la Deuxième Directive
L'acte législatif que représente la Deuxième Directive (cf. bibliographie N0 31), selon
son considérant N°1, constitue «l'instrument essentiel pour la réalisation du marché intérieur
décidée par YAacte unique européen (cf. bibliographie N0 21) et programmée par le Livre
blanc» (cf. bibliographie N° 29).
En d'autres termes, le Marché unique ne se réalisera pas sans la libéralisation des services
bancaires et la liberté d'établissement des établissements de crédit. L'intégration du domaine
bancaire au processus global s'explique par l'importance relative qu'il a prise depuis le début
des années septante dans le Produit intérieur brut. Il s'agit par ailleurs de donner une
impulsion décisive et définitive au dynamisme intérieur, en intégrant l'activité d'essence
purement financière sans relation avec les échanges de marchandises, de la même façon que
celle dont l'existence est conditionnée par les échanges de marchandises.
Il est intéressant de relever que, pour la Suisse, l'importance relative du domaine
bancaire dans le Produit intérieur brut, ainsi que la part relative des activités d'essence
purement financière par rapport au total des activités économiques sont nettement plus
importantes qu'en moyenne dans la Communauté, et que dans n'importe lequel de ses
partenaires dans l'AELE. A cela s'ajoute l'importance des termes financiers que représente
la relation de ce pays avec la CE.
Enfin, il s'agit de placer notre analyse dans un contexte conjoncturel nouveau, caractérisé
par le fait qu'un des facteurs déterminants pour la croissance de la place financière suisse, et
partant pour la santé de l'économie de ce pays, est en voie de disparition.
Il s'agit, en bref, du caractère restrictif des normes appliquées en général par nos pays
partenaires d'Europe. L'impact de ces facteurs est fonction d'une part des divergences en
matière de politique économique et, d'autre part, de l'état de santé économique des pays qui
nous entourent. Il est évident que la Suisse a largement profité, en tant que paradis fiscal
d'abord, puis, plus tard, en tant que place refuge, des contraintes imposées par ses
partenaires européens à la clientèle bancaire. Or, force est de constater que ces critères
d'élection disparaissent rapidement, voire ont pratiquement disparu selon les cas.
C'est l'une des conséquences que comporte, pour la Suisse, la déréglementation
générale, et l'intégration des marchés financiers, que de voir disparaître par là une partie de
ses avantages comparatifs.
En théorie, la réalisation du Marché financier unique mettra en l'occurrence les Douze
dans le type de situation privilégiée d'une économie largement libéralisée et compétitive, qui
avait individualisé par contraste la Suisse depuis 1945.
L'initiative communautaire dans le domaine financier tire un substantiel surcroît
d'importance pour des motifs relevant des circonstances:
— d'abord, son programme de réalisation se trouve concrétisé en une stratégie claire et
précise mentionnant des objectifs mesurables, ce qui n'est le cas pour aucune autre
institution que ce soit le GATT ou l'AELE;
78
LA COOPÉRATION DANS LE DOMAINE BANCAIRE
— ensuite elle participe d'un tempo nettement plus rapide et à ce jour plus efficace que le
processus introduit au GATT, dans le cadre de la libéralisation des services et des flux de
capitaux.
Or, ce double processus de déréglementation et d'intégration des Marchés financiers
communautaires tire son existence en bonne partie de la Deuxième Directive (cf. bibliogra-
phie N0 31), laquelle, dans ses considérants 18 et 19, énonce que la dynamique de la
coopération dans le domaine bancaire avec les pays tiers repose sur l'obligation de
réciprocité.
La Proposition de Directive mentionnait explicitement ce principe à son article 7.
C'est dire l'importance que revêt ce projet de dispositif législatif, et particulièrement
l'analyse du concept de réciprocité qu'il contient.
En conclusion, l'acte législatif que représente la Deuxième Directive pose à ses articles 8
et 9 les règles de comportement que la CE entend voir adopter par les établissements de crédit
des pays tiers, pour qu'ils bénéficient du droit de participer au processus d'intégration du
marché financier des Douze, alors même qu'il constitue, pour les Douze, la pierre angulaire
de cet édifice que sera le Marché unique.
6.2.2. La philosophie de la réciprocité dans la Deuxième Directive
de coordination bancaire
On découvre à la lecture des «remarques préliminaires» de la Proposition de Deuxième
Directive qu'il est fait, de façon explicite, dans l'application de la philosophie libre-
échangiste, une distinction entre les champs internes et externes à la Communauté. En effet,
constatant de façon pragmatique qu'elle évolue dans un «monde financièrement très
interdépendant», elle se proclame «l'un des marchés les plus ouverts du monde». Cepen-
dant, elle annonce que c'est sur les «marchés intérieurs» qu'elle «base sa politique de
libéralisation des services financiers». Au plan externe, soit au plan mondial, elle renvoie les
tiers intéressés à une coopération en matière de libéralisation des services financiers, ou à ce
qu'elle définit de la façon la plus large et la plus vague comme étant «les efforts entrepris en
vue d'une libéralisation des services financiers», efforts entrepris «qu'elle ne perd pas de
vue», et pour le suivi desquels elle renvoie aux négociations en cours auprès du GATT sur
les échanges de services.
Ainsi, selon nous, la CE annonce clairement qu'elle ne compte que sur elle-même pour
accomplir la libéralisation de son propre marché financier, qu'elle procédera à son propre
rythme et qu'elle se réserve de le faire indépendamment de la coopération avec l'extérieur,
au besoin.
Consciente cependant de l'interdépendance qui caractérise le domaine financier, elle
annonce qu'elle ne se ferme pas sur l'extérieur en édictant le principe de la réciprocité,
comme critère d'articulation de ses relations avec les pays tiers, afin de négocier au plan
bilatéral, comme au plan multilatéral, les avantages qu'elle entend en retirer.
En imposant la réciprocité comme règle du jeu, la CE se met en position de force et
démontre qu'elle escompte retourner à son avantage les atouts dont disposent les pays tiers en
matière financière. Il nous paraît en conséquence logique d'observer que tout pays tiers qui
79
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
disposerait d'une certaine avance en matière de services financiers par rapport à la CE risque
de la perdre s'il ne se met pas d'emblée en position de négociation dans ce segment de la
coopération qu'est le domaine bancaire. Or, c'est précisément ce que ne fait pas, à notre
connaissance, la Suisse, alors qu'elle compte précisément au nombre des pays qui disposent
de la plus grande avance en l'occurrence, et contre lesquels le risque existe que la CE adopte
un comportement visant à un certain protectionnisme. En bref, la CE nous laisse ce message :
«Ou bien vous négociez à notre avantage et vous bénéficiez de la dynamique du marché
intérieur, ou bien vous ne jouez pas notre jeu et vous ne bénéficiez pas de cette dynamique. »
Le risque d'un comportement protectionniste, qui se concrétiserait par une application
restrictive de la réciprocité, représente à nos yeux un des éléments constitutifs de la structure
de la relation des pays tiers avec la CE. Il s'agit de ce que nous appelons dans la présente
étude «le potentiel de réciprocité négative», soit le degré de probabilité que la réciprocité
soit utilisée dans le but d'entraver l'échange, en l'occurrence financier, à titre dissuasif,
d'exercer des représailles ou de poursuivre la sauvegarde de ce que la CE appelle «l'intérêt
général», par opposition au but d'expansion dans les pays tiers.
Or, le degré de probabilité pour l'apparition d'une réciprocité négative nous paraît
suffisamment élevé pour qu'il soit considéré comme un des paramètres de l'équation de la
coopération avec la CE. Il s'agit à nos yeux d'une inconnue dont la valeur par rapport aux
autres paramètres de cette équation dépendra notamment des six facteurs suivants :
a)   le degré d'achèvement du Marché financier unique (plus ce degré sera élevé, plus le
risque diminuera) ;
b)   la qualité de la conjoncture économique favorable à très favorable jusqu'à aujourd'hui
dans les Etats membres (on ne peut exclure qu'elle connaisse un retournement de
tendance) ;
c)   les arrière-pensées politiques de chacun des Etats membres d'une part et de la CE prise
dans sa globalité d'autre part;
d)   la force de pénétration de la concurrence tierce ;
e)   l'efficacité sur l'axe nord-sud et, vu la vague actuelle de libéralisation à l'Est, sur l'axe
ouest-est du système de réallocation des ressources qui est le corollaire du théorème de la
libéralisation des services financiers et de la libération des flux de capitaux ;
f)    la poursuite de la pénétration japonaise dans le tissu économique européen sans
contrepartie réelle dans le marché nippon, dans la mesure où un comportement différen-
cié de la CE en fonction de chaque pays tiers pris individuellement nous paraît difficile.
En conclusion, pour nous, la philosophie qui a présidé à l'élaboration du concept de
réciprocité promulgué par la Deuxième Directive de coordination bancaire peut être qualifiée
à la fois de protectionniste et de libérale. Elle institutionnalise d'une part une position de repli
possible que les Accords généraux du GATT ont cherché à bannir des termes de l'échange et,
d'autre part, un ressort à l'expansion d'abord vers l'extérieur et, ensuite seulement, comme
un mouvement de réaction atténué, à l'intérieur de la CE.
L'esprit dans lequel sera vraisemblablement appliquée la règle de la réciprocité nous
paraît bien dépeint par exemple dans la note d'information (cf. bibliographie N0 32) qui se
réfère aux commentaires de sir Leon Brittan, alors vice-président, et responsable des services
80
LA COOPÉRATION DANS LE DOMAINE BANCAIRE
financiers de la Commission, dont on connaît le rôle décisif joué dans la perspective d'un
assouplissement de la règle de la réciprocité, reflétant en cela les nuances, si ce ne sont les
divergences, qui régnent par exemple entre l'approche d'un pays comme l'Angleterre, qui a
déjà libéralisé, et d'un pays comme la France qui n'a pas encore achevé le processus.
Faisant allusion aux propositions de modification de la Deuxième Directive, il les qualifie de
«message clair pour nos partenaires commerciaux indiquant que nous sommes favorables à
l'établissement de leurs banques dans la Communauté» et ajoute: «Nous nous bornerons à nous
défendre si nous faisons réellement l'objet de discriminations.» La proposition de directive
définit la stratégie de la réciprocité, qu'elle met en place par paliers successifs, comme des cercles
qui s'emboîteraient les uns dans les autres jusqu'à ne devenir plus qu'un point.
6.2.3. Les «cercles» de la réciprocité
Nous basant à la fois sur les remarques préliminaires, les considérants, ainsi que le corps
tant de la Proposition que de la Deuxième Directive (cf. bibliographie N0 31), nous
proposons de distinguer les cinq niveaux ou «cercles» de la réciprocité suivants:
a)   le cercle du partenariat commercial ;
b)   le cercle du traitement national ;
c)   le cercle des accès réels, effectifs et faciles;
d)   le cercle des équivalences ;
e)   le cercle des conditions de concurrence.
6.2.3.1. Le cercle du partenariat commercial
Pour reprendre les termes employés par sir Leon Brittan (cf. bibliographie N0 32, p. 1
dernier alinéa), l'assouplissement de la procédure relative à l'autorisation de s'établir pour
des banques de pays tiers est «un message clair pour nos partenaires commerciaux indiquant
que nous sommes favorables à l'établissement de leurs banques dans la Communauté».
Il s'agit du cercle le plus lâche par lequel il faut passer, en tant que pays tiers, puisque la
qualité de partenaire commercial peut, a priori, s'étendre à l'ensemble de la gamme des
échanges commerciaux, sans distinction entre exportateur et importateur, et sans tenir
compte des termes de la balance commerciale.
Il n'en reste pas moins qu'il s'agit d'une contrainte, pour la simple raison que la qualité
de partenaire commercial se trouve être mentionnée comme un critère de sélection. Que le
véhicule choisi pour transmettre le message évolue en dehors du corps législatif ne signifie
pas à nos yeux qu'il ne comporte pas une portée contraignante. D'abord il contribue à révéler
dans quel esprit le législateur a négocié l'assouplissement que constitue la Deuxième
Directive entre les Etats plutôt libéraux tels que l'Allemagne, l'Angleterre, le Luxembourg et
les autres Etats qui ne sont pas encore parvenus au même degré de libéralisation, dont la
France. Nous dirons que le critère du partenariat commercial relève de l'esprit du législateur.
Nous avancerons qu'il serait susceptible de constituer l'un des critères pouvant servir
d'articulation entre l'existence d'une éventuelle arrière-pensée politique et son expression
concrète par le biais de la directive.
81
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Nous concédons que l'exercice peut se pratiquer dans le sens d'une importation de
réseaux entiers de banques étrangères qui apporteraient à la Communauté des ressources
supplémentaires et importantes. Nous sommes d'avis que rien ne devrait empêcher la
négociation de porter sur une contribution des pays tiers à l'inévitable effort de réallocation
des ressources sur l'axe nord-sud, ou, comme déjà évoqué, sur l'axe ouest-est. A la limite les
banques tierces se verraient imposer une implantation et un engagement direct dans les
régions les moins favorisées de la Communauté. Nous sommes d'avis qu'un tel bras de levier
peut, en théorie au moins, par l'application d'une stratégie de la réciprocité diffuse, être
utilisé dans le but de réduire un déficit commercial, en négociant soit un contingentement des
exportations, par exemple japonaises, soit une ouverture plus libérale d'un marché tiers, en
échange d'une implantation d'un réseau bancaire dans la Communauté. Pour poursuivre
notre exemple, nous imaginons possible que, vu la part prépondérante que devrait prendre la
production automobile japonaise depuis l'intérieur de la CE ces prochaines années, cette
dernière, constatant l'inefficacité d'une négociation portant sur les termes de l'échange
commercial, décide de constater que les conditions de partenariat commercial ne se trouvent
en l'occurrence pas satisfaites, et décide d'ériger des contraintes supplémentaires, éventuel-
lement dirimantes, pour l'établissement de banques japonaises sur son territoire. A l'inverse,
l'établissement d'un réseau de banques japonaises, venant se greffer sur le tissu industriel
d'obédience nippone en Europe, connaîtrait instantanément un développement qui le
porterait aux premiers rangs bancaires européens. Les synergies développées entre les
secteurs tertiaire et secondaire, en faveur des Japonais, prendraient une importance détermi-
nante pour l'équilibre général des forces économiques en présence.
La Banque de Yokohama, par la voix de son directeur général, Ken-Ichi Ozawa, a
expliqué, lors du European Finance Symposium, à Anvers, le 25 octobre 1989, précisément
que sa stratégie en Europe se basait sur l'obligation de réciprocité pour le déclenchement de
la coopération.
Pour Ozawa, l'achat par sa banque de la Guiness Bank à Londres, soit d'une «résidence»
communautaire, était le seul moyen d'éviter les conséquences d'une éventuelle réciprocité
négative de la part de la CE. Pour lui, cette dernière se montre clairement protectionniste et,
si une banque régionale telle que la sienne est amenée à une expansion européenne, ce sera a
fortiori le cas pour les grandes banques commerciales japonaises.
En outre, selon Ozawa, la clientèle japonaise sur place montre la volonté de travailler
avec ses banques habituelles au Japon, précisément pour ne pas donner prise aux éventuelles
conséquences d'une réciprocité négative appliquée par le truchement du domaine bancaire.
Nous sommes d'avis que cette stratégie devrait faire l'objet de réflexions urgentes, non
seulement de la Suisse, de l'ASB, puisque nous sommes un pays^tiers comme le Japon, mais
également de nos banques régionales.
Le principe d'un appareil bancaire tiers dans la CE dépend du surplus de la balance
commerciale qu'est capable de dégager le pays tiers d'origine.
Dans cette optique, les banques des USA se trouvent dans une situation désespérée, au
contraire des banques japonaises qui viennent s'y établir avec leur épargne nationale
exprimée en $US. C'est à nos yeux cette puissance sui generis là, contre laquelle il s'agit de
faire face.
82
LA COOPÉRATION DANS LE DOMAINE BANCAIRE
Les Japonais vont négocier des droits de douane pour se plier en apparence aux exigences
occidentales, mais leur objectif consiste à maintenir ou développer leur surplus commercial.
Une banque japonaise peut s'installer en Suisse avec, mettons 10 milliards de dollars de
fonds propres demain, Mitsubishi, avec un chiffre d'affaires équivalent aux deux tiers du
PNB suisse peut s'appuyer sur cette banque pour se déployer en Europe sur la base de
l'épargne japonaise.
Dans ces conditions, on peut se demander s'il est encore loisible de parler de concur-
rence, de concessions équilibrées ou d'«équivalence de concessions» (cf. § 4.3).
Avec son surplus de la balance courante, et son volume d'épargne, la Suisse se trouve
certes en position favorable, mais la dimension de ses ressources se situe à un niveau trop
modeste pour que le rattachement au SME ne constitue pas le seul comportement valable
dans le cadre d'une dynamique de la coopération basée sur une réciprocité portant «équiva-
lence des concessions».
La discipline dont font preuve les Japonais et la taille de leur marché leur permettent de
contrôler leur taux d'intérêt. Ce n'est à nos yeux pas, ou plus le cas de la Suisse, et c'est là le
problème économique que nous avons à résoudre.
En conclusion, la Suisse en tant que partenaire commercial de première importance pour
la CE, voire l'AELE de par le déficit commercial substantiel qu'elle entretient avec la CE, se
trouverait à nos yeux dans une position privilégiée en l'occurrence. C'est pourquoi il nous
paraît particulièrement opportun que ces entités utilisent également ce segment de la
coopération, que constitue l'échange commercial avec la CE, pour se hisser sur l'axe faible-
fort à pied d'égalité avec la CE.
Ce nonobstant, il nous paraît tout aussi évident que la Suisse fait partie des pays tiers et
qu'elle court, en tant que tel, le risque non négligeable d'un traitement non différencié,
particulièrement dans des segments ou des sous-segments de la coopération stratégiquement
sensibles.
Nous le voyons une fois de plus, l'idée de base-de la CE consiste à se placer en position
de force, dans le but de négocier des concessions en sa faveur, par le biais de l'obligation de
la réciprocité pour une dynamique de la coopération.
6.2.3.2. Le cercle du traitement national
Alors que la Proposition de Deuxième Directive parlait d'un « traitement de réciprocité»,
sans autre précision quant à son contenu que Y équivalence, ou l'accès facile dans les
remarques préliminaires ch. 2, lit. e, d'un régime de la réciprocité au considérant 17 ou, plus
simplement, de la réciprocité à l'article 7, tant la version définitive (cf. bibliographie N° 31)
que la note d'information (cf. bibliographie N0 32) explicitent la notion de traitement
national.
Nous avons vu précédemment que, par traitement national, on entend le fait que l'Etat
d'accueil traite les entités étrangères sur pied d'égalité au moins, avec les entités nationales.
L'application de la clause du traitement national implique en l'occurrence l'élimination de
toute discrimination portant contre les banques d'origine communautaire sises sur le territoire
des pays tiers concernés.
83
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Il s'agit d'un deuxième cercle, de contour déjà nettement moins lâche que celui des
partenaires commerciaux dans la mesure où il nous paraît se référer à un critère de portée
essentiellement sectorielle. Cette limitation du champ d'application de la réciprocité ne
signifie cependant pas à nos yeux que le critère du traitement national ne puisse être utilisé
comme bras de levier dans l'application d'une stratégie de la réciprocité diffuse, cas échéant,
dans l'expression d'une arrière-pensée politique ou d'une négociation intersectorielle.
En matière fiscale par exemple, un traité de double imposition entre deux pays tiers
pourrait être qualifié de discriminatoire par la CE si cette dernière n'en bénéficiait pas. La
Convention XVI, ou dite «d'initiés», avant qu'elle soit remplacée par l'inclusion de l'article
161 au Code pénal suisse, de par le fait qu'elle réservait aux USA un traitement privilégié,
aurait également pu être considérée comme discriminatoire. A la limite, le critère discrimina-
toire comporte un effet pervers: il suffirait que la Suisse accorde à l'un, voire à onze des
douze Etats membres un traitement privilégié donné, pour que le douzième Etat puisse
exciper d'une discrimination et s'en prévaloir au niveau communautaire dans les douze Etats
membres.
Il est évident que l'introduction du critère du traitement national marque un assouplisse-
ment dans le comportement coopératif de la CE par rapport au régime de réciprocité
antérieurement promulgué. C'est à nos yeux la réponse donnée aux accusations de «forte-
resse Europe», lancées notamment par les USA à l'occasion de la publication de la Première
Directive de coordination bancaire. L'introduction de ce critère marque un pas vers le retour
à l'orthodoxie des Accords généraux du GATT.
Selon la Deuxième Directive (art. 9, al. 4), c'est la Commission qui est compétente pour
juger de la façon dont le critère du traitement national est satisfait. C'est également elle qui
est compétente pour décider des mesures à prendre.
Elle peut soit :
a)   engager des négociations avec l'Etat tiers en vue d'obtenir le traitement national (art. 9,
al. 4);
b)   décider que les autorités compétentes d'un ou des Etats membres «doivent limiter ou
suspendre leurs décisions sur les nouvelles demandes d'agrément et prises de participa-
tion» émanant du pays tiers en question.
Ainsi, bien que l'introduction du critère du traitement national et l'annulation de la
procédure automatique de suspension de l'octroi d'un agrément constituent un évident
assouplissement de sa position, la CE se ménage, en l'occurrence, une marge de
manœuvre importante, qui représente une contrainte nouvelle par rapport à la structure de
la coopération existante ;
c)   «soumettre des propositions au Conseil» dans le dessein d'obtenir «des conditions de
concurrence-comparables» par la négociation (art. 9, al. 3). On peut imaginer que le
Conseil décide soit d'assumer lui-même les négociations qui se dérouleraient alors au
plan supra-étatique et éventuellement inter-sectoriel, soit qu'il mandate la Commission,
auquel cas la négociation se déroulerait au plan supra-étatique vraisemblablement
sectoriel, soit de déléguer la tâche de la négociation aux autorités compétentes de l'Etat
membre concerné. On ne peut à nos yeux exclure d'emblée le scénario d'une délégation
conférée aux douze Etats membres, chacun devant agir séparément dans un cadre global
84
LA COOPÉRATION DANS LE DOMAINE BANCAIRE
de coordination, procédure ou tactique qui reviendrait évidemment à mettre la contrepar-
tie dans une position difficile. Il existe après tout un précédent, dans un secteur autre que
le secteur bancaire il est vrai: celui des assurances-choses dans le cadre desquelles la
Suisse a dû négocier avec treize contre-parties, soit les Douze pris séparément et la
Commission pendant une quinzaine d'années environ;
d) pour obtenir le traitement national, engager d'elle-même le processus de négociation en
vue d'obtenir le traitement national (art. 9, al. 4).
En conclusion, la Suisse paraît bien placée par rapport à ce second cercle de la réciprocité
qu'est le traitement national, car elle l'accorde, même aux banques dont les pays ont une
législation plus limitative que la sienne (la Suisse n'applique pas le principe restrictif de la
réciprocité-miroir), à l'exception de la réciprocité qui constitue une condition supplémentaire
spécifique aux établissements bancaires étrangers pour qu'ils obtiennent le droit d'exercer
leurs activités (cf. § 3.5).
6.2.3.3. Le cercle des accès réels, effectifs et faciles
Les critères d'accès réel et effectif sont explicités dans la Proposition de Deuxième
Directive, à l'article 7, ch. 5. Quant au critère d'accès facile, il est mentionné dans les
remarques préliminaires ch. II, lit. e, al. 2 de la Proposition de Deuxième Directive (non
modifiée).
Seule la notion d'accès réel subsiste dans la forme définitive, qui introduit de surcroît
celle d'accès comparable (art. 9, al. 3).
Si le critère d'accès facile n'a été repris ni dans la proposition modifiée de directive ni
dans la version définitive, c'est vraisemblablement suite à l'introduction du principe du
traitement national, marquant ainsi un pas supplémentaire vers le libéralisme. Il est évident
qu'un critère, tel que l'accès facile, aurait pu prêter à une interprétation des plus larges du
régime de réciprocité, et n'aurait guère contribué à assurer la sécurité du processus de
négociation.
Nous mentionnons ce critère nonobstant sa disparition du dispositif normatif, car il
témoigne, à nos yeux, d'un certain état d'esprit qui a prévalu à l'élaboration de la directive,
et dont rien ne permet de penser qu'il n'est pas encore sous-jacent dans le groupe des Etats
membres ayant atteint à ce jour un degré relativement moindre de libéralisation. Or, il s'agit
de ne pas oublier que le négociateur tiers se trouve face à un processus de décision
majoritaire.
Quant à l'éventuelle portée pratique d'une nuance qui démarquerait les critères d'accès
réel et effectif, nous n'en voyons guère à ce stade. Si accès réel peut se traduire par accès à
des activités bancaires concrètes, accès effectif peut peut-être donner à ces activités une
dimension plus grande qui leur confère le caractère d'être tangibles au niveau d'une politique
d'entreprise, soit de déboucher par exemple sur des activités considérées comme principales
pour la production d'un cash-flow «normal».
Nous concentrerons notre analyse sur le concept d'accès effectif, compte tenu du
caractère incertain de cette nuance, et du fait que c'est ce dernier qui est mentionné dans le
corps même du dispositif normatif.
85
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Comme le précise la Deuxième Directive, ce nouveau critère d'accès est destiné à
préciser le contenu du concept du traitement national, et à conférer à l'application pratique de
son principe une portée effective.
Le cercle des accès réels présente un contour plus serré que les cercles du partenariat
commercial et du traitement national. Un pays tiers peut, en effet, avoir permis à une banque
communautaire de franchir les deux premiers, et rendre l'accès au troisième suffisamment
contraignant pour que le critère d'accès effectif puisse être considéré comme non rempli.
Certains critères, tels que la rentabilité, la part du marché, peuvent, à ce titre également,
entrer en ligne de compte.
En ce qui concerne la Suisse, la densité de banques étrangères qui y exercent une réelle
activité nous permet de conclure qu'elle occupe une place privilégiée parmi les pays tiers,
dans la perspective d'une négociation basée sur le critère de l'accès effectif.
Si cet état de fait paraît relever du sens commun suisse, il nous paraît cependant que
l'élément intéressant le négociateur, dans la perspective d'une dynamique de la coopération
basée sur l'obligation de réciprocité, n'a pas encore été relevé en tant qu'atout dans un
segment majeur de la coopération. Par ailleurs, la politique de contingentement de la main-
d'œuvre étrangère et des biens immobiliers que nous pratiquons, nous paraît représenter un
risque de réciprocité négative dans le cadre d'une négociation, risque qu'il serait imprudent
de négliger.
Il est évident en effet que la Suisse, de par l'importance relative des implantations
bancaires sur son territoire, la diversité de leurs pays d'origine, le caractère universel des
activités qu'elles sont en droit d'y déployer (à telle enseigne que certaines d'entre elles
profitent en l'occurrence d'un régime plus libéral en Suisse que dans leur pays d'origine
(cf. § 3.5.5), jouit de ce type d'atout réel que nous avons précédemment décrit comme étant
un segment de coopération. Cet atout nous démarque, de façon très nette, par rapport à nos
partenaires de l'AELE, et devrait contribuer à nous permettre de nous hisser à pied d'égalité
sur l'axe faible-fort Suisse-CE, au moins dans le domaine bancaire. Il n'est pas exclu a priori
que par le bras de levier que confère la réciprocité diffuse, un tel atout ne contienne pas un
potentiel d'effets plus larges que le strict domaine bancaire. Encore faudrait-il que la Suisse
conservât son potentiel de placements et ses ressources en financement bon marché, et que la
politique monétaire menée par la BNS demeurât crédible. Nous examinerons plus loin les
tendances que semble suivre la place financière suisse.
Quoi qu'il en soit, nous disposons là d'un argument supplémentaire pour une approche
bilatérale, et en tout cas pour trouver une formule qui nous permette d'éviter un
«nivellement par le bas» dans le cadre de l'AELE et de la création d'un Espace
économique européen.
En ce qui concerne notre politique de contingentement de la main-d'œuvre étrangère,
il ne nous paraît pas exclu qu'un des Douze, l'Espagne par exemple, demande à ce que
les principes de la libre circulation des personnes et du droit d'établissement soient
appliqués notamment pour ses implantations, voire garantis formellement pour ses
futures implantations bancaires en Suisse. Selon Jean-Paul Chapuis, secrétaire général de
l'ASB (entretien du 20 novembre 1989), il n'y aurait pas, en l'occurrence, potentiel de
réciprocité négative, pour la raison qu'en pratique la Suisse montre toujours assez de
86
LA COOPÉRATION DANS LE DOMAINE BANCAIRE
souplesse pour permettre à une banque étrangère de disposer de la proportion de cadres de
son pays d'origine dont elle a besoin. Nous pensons quant à nous devoir nuancer cette
affirmation pour deux raisons.
Le représentant de l'ASB se réfère, à nos yeux, à ce que nous qualifions de politique
officielle du CF, à savoir une approche pragmatique, rythmée au cas par cas, consistant à
jeter des passerelles entre nous et la CE, à chaque fois que notre intérêt le justifie.
Or, selon des hauts-commissaires européens tels que Paolo Clarotti, chef de Division,
Commission de la CE, consultés spécifiquement à ce propos dans le cadre du European
Symposium, à Anvers, des 24 et 25 octobre 1989, le problème présente un caractère
suffisamment délicat pour qu'il faille éviter d'émettre aujourd'hui toute déclaration péremp-
toire. En effet, l'approche de la CE se situe à un plan global et normatif, ce qui rend difficile
l'établissement d'une coordination pour le déclenchement de la coopération, avec l'approche
ponctuelle et pragmatique de la Suisse. Secondement, il a été annoncé dans l'intervalle que la
CE conditionnait la signature d'un accord portant création de l'Espace économique euro-
péen, notamment à la reprise par l'AELE de l'acquis communautaire, donc notamment la
libre circulation des personnes et le droit d'établissement. Enfin, l'on sait que la Suisse devra
revoir son statut des saisonniers (cf. « AGEFI » du 16 janvier 1990). Selon les représentants
de la Commission européenne rencontrés au European Symposium précité, la Suisse devra
au moins supprimer le statut de saisonnier et ce serait l'Espagne qui y pousserait. Il ne faut
pas oublier que, même si la revendication procède d'un seul Etat membre, la Communauté
parle en l'occurrence d'une seule et même voix.
Pour la politique de contingentement du sol et des immeubles, soulignons qu'il ne paraît
pas théoriquement exclu que l'interdiction pour une banque communautaire d'acquérir ses
immeubles en Suisse soit imputée en diminution du crédit pour l'accès effectif. Il s'agit, en
l'occurrence, de situer cet état de fait à sa bonne place, dans une négociation coordonnée au
plan global, et d'éviter qu'il devienne un prétexte à l'application d'une réciprocité négative,
sans perdre l'initiative de la négociation, particulièrement pour un des segments de la
structure de la coopération qui nous met en position de faiblesse.
En conclusion, la Suisse nous paraît bien placée, également en ce qui concerne le cercle
des accès réels et effectifs, voire même faciles si ce critère devait être réutilisé, mais la
structure de coopération qu'elle présente comporte des contraintes qu'il s'agit, pour les unes,
de les transformer en atouts, pour les autres de minimiser leur potentiel de réciprocité
négative, dans la perspective d'une coordination selon la théorie des jeux.
Pour terminer, mentionnons que la CE se réserve le droit d'entamer des négociations
avec les pays tiers, dans l'hypothèse où le critère de l'accès effectif ne serait pas rempli, de la
même façon que nous l'avons examiné à propos du cercle du traitement national (cf. §
6.2.3.2).
Nous retombons, mutatis mutandis, en effet dans les mêmes possibilités de scénario, à
l'exception de la procédure de décision réglementée en l'occurrence par l'article 9, alinéa 3.
En résumé, la Commission peut soumettre au Conseil des propositions en vue d'obtenir un
mandat de négociation, le Conseil statuant à la majorité qualifiée.
Si la durée des mesures visées «ne doit pas excéder un an», la Commission peut
néanmoins «proposer leur prorogation», sans qu'une limite temporelle soit aucunement
87
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
fixée. Bien que, dans l'hypothèse d'une prolongation, la compétence de la Commission se
limite à faire une proposition, on imagine combien usera aisé, pour l'un quelconque des
Douze, de maintenir son opposition à l'octroi d'un agrément bancaire en se retranchant
derrière l'opinion de la Commission. Il n'apparaît en outre pas clairement si les autorités
compétentes d'un Etat membre ont le droit de prolonger le délai en l'absence d'une
proposition de la Commission.
6.2.3.4. Le cercle des équivalences
Ce troisième cercle de la réciprocité représente un accès à la fois étroit, et au contour à
nos yeux mieux défini que les trois cercles précédents.
Si le critère de l'équivalence n'a fait l'objet d'une mention explicite dans le corps même
ni de l'ancien ni du nouvel article 7 de la Proposition de Deuxième Directive, le nouvel
article 9, alinéa 3, avance la notion de «possibilités de concurrence comparables», se
substituant à nos yeux à l'expression de «traitement équivalent» qui apparaît en toutes lettres
à la fois dans les remarques préliminaires ch. 2, lit. e, al.' 2 et dans la note d'information (cf.
bibliographie N0 32, p. 2). La même notion apparaît également au 14e considérant de la
Proposition de Deuxième Directive sous l'expression de «conditions concurrentielles qui
soient comparables à celles accordées par la Communauté aux banques non communau-
taires», et au 19e considérant de la forme définitive qui parle «d'évaluer la réciprocité sur une
base communautaire».
C'est, à nos yeux, cependant dans les commentaires de sir Leon Brittan repris par la note
d'information (p. 1) que nous trouvons le libellé le plus révélateur de l'esprit du législateur
communautaire, à savoir: «Si nos partenaires ont une législation bancaire réellement non
discriminatoire mais moins libérale, celle-ci fera l'objet de négociations. »
Ainsi le critère de l'équivalence apparaît comme la comparaison des degrés de libéra-
lisme avec lesquels les établissements de crédit de la CE sont traités dans les pays tiers, le
seuil minimal étant établi au niveau du libéralisme communautaire. A supposer que ce niveau
ne soit pas exactement le même selon les Etats membres, même dans l'hypothèse d'une
stricte application des directives concernées, il faut partir de l'idée que celui des Douze qui
présentera le degré d'achèvement le plus grand de déréglementation sera choisi comme
référence.
En d'autres termes, par le concept de l'équivalence, la CE se donne un bras de levier
supplémentaire dans une dynamique de la coopération basée sur l'obligation de réciprocité,
puisque d'une part elle prend comme référence son propre système au degré d'achèvement
le plus grand, et que d'autre part elle fait appel au puissant ressort de la réciprocité
spécifique, sans bien entendu exclure pour autant la possibilité d'exploiter celui de la
réciprocité diffuse.
La CE partant de la constatation (cf. Proposition de Directive, remarques préliminaires
ch. 2, lit. e, al. 2) qu'« aussi bien d'un point de vue réglementaire que sur le plan des faits, la
Communauté est l'un des marchés les plus ouverts du monde», il paraît justifié de conclure
que par l'introduction de l'obligation de la réciprocité dans la dynamique de la coopération,
elle se place en situation de force dans la perspective de futures négociations avec ses
« partenaires commerciaux ».
88
LA COOPÉRATION DANS LE DOMAINE BANCAIRE
Il relève du sens commun que la Suisse passe, sinon pour le pays le plus libéral dans le
domaine bancaire, du moins pour l'un des plus libéraux.
Ce serait cependant à nos yeux commettre une erreur d'importance stratégique que de
croire que la Suisse, et particulièrement la place financière suisse, puisse se contenter
d'adopter une attitude qui reposerait sur le statu quo, dans la perspective d'une inéluctable
négociation en vue de la coordination nécessaire si possible pour le développement, et tout au
moins pour le maintien de la dynamique de la coopération.
Certains de nos arguments sont maintenant connus, à savoir d'abord le fait que cette
situation constitue un segment de la coopération qu'il s'agit d'utiliser à bon escient dans le
cadre d'une stratégie coordonnée de coopération, pour nous hisser à pied d'égalité sur l'axe
faible-fort. Ensuite le fait que, en tant que pays tiers, nous nous présentons automatique-
ment à flanc découvert dans une éventuelle structure de confrontation avec des pays tels
que le Japon, les Quatre Tigres ou les USA et que nous risquons d'en subir les effets
indirects.
De surcroît, nous sommes d'avis que certains éléments constitutifs de notre structure de
coopération présentent un risque de défaut de coordination. Nous aurons l'occasion d'appro-
fondir ces plates-formes de réciprocité négative potentielle plus loin (cf. § 7), et voulons
nous contenter d'en mentionner quelques-uns à ce stade, à savoir:
—  l'entraide administrative en matière fiscale en ce qui concerne le critère même de
l'équivalence;
—  la survivance d'un certain régime cartellaire en matière bancaire, en ce qui concerne le
sous-critère des conditions de concurrence comparables.
En conclusion, la Suisse nous paraît se situer en position relativement favorable sur le
chemin de l'accès au cercle de l'équivalence, à la condition de ne pas se contenter du statu
quo et de ne pas se reposer sur l'acquis, d'une part en faisant jouer ses atouts dans des
segments de coopération bien définis, et d'autre part en veillant à circonscrire le potentiel de
réciprocité négative au strict minimum nécessaire.
6.2.3.5. Le cercle des conditions de concurrence
Nous estimons ne pas avoir à approfondir ce cinquième cercle de la réciprocité, dans la
mesure où il a été passé en revue dans Ie cadre de celui des équivalences, en tant que sous-
critère à la fois de la définition d'équivalence et d'accès réel et effectif.
Qu'il nous soit permis de nous contenter de mentionner que le critère des conditions de
concurrence, explicitées dans la Deuxième Directive, permet de renforcer celui de
l'équivalence, en soulignant l'aspect matériel du concept de réciprocité auquel il est fait
appel. Il n'est pas exclu, en conclusion, que ce critère puisse être évoqué, lorsque les
conditions formelles de réciprocité sont remplies et que certaines conditions matérielles ne
le sont pas.
Il va sans dire qu'il s'agit, de toute façon, d'un cercle supplémentaire bien défini, d'accès
plus étroit que les quatre précédents, et qui permet à la CE de mettre en œuvre une stratégie
de la réciprocité spécifique, a priori inconditionnelle, sans exclure pour autant, encore une
fois, le potentiel d'utilisation du bras de levier de la réciprocité diffuse.
89
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
6.2.3.6. Conclusion
En tant que pays tiers, la Suisse devra remplir de façon satisfaisante les cinq critères qui
délinéarisent, selon notre analyse, le contenu de la structure de la coopération, tel que défini
explicitement par la CE dans le domaine bancaire et dans le cadre d'une stratégie de la
réciprocité, si elle entend participer au Marché financier unique.
Notre analyse aboutit à la conclusion que, à première vue, la Suisse se trouve
relativement bien positionnée par rapport aux cinq cercles de la réciprocité qui donnent accès
au Marché financier unique.
Il nous est apparu, cependant, que la Suisse disposait de segments de coopération
représentant des atouts dans la perspective d'une négociation basée sur l'obligation de
réciprocité, et qu'il lui restait, d'une part, à les faire valoir de façon opportune et, d'autre
part, de faire en sorte qu'elle ne dilue pas ses atouts dans le mélange que constituerait une
approche indifférenciée, au plan multilatéral, par l'AELE, dont il résulterait un précipité du
genre d'un Espace financier unique, dans le cadre duquel notre place financière perdrait, ou
verrait diminuer, l'ensemble des avantages qui en font encore l'une des plus importantes du
monde.
Il nous est apparu également que la structure de notre coopération dans le domaine
bancaire n'était pas sans représenter, de par certains de ses éléments, un risque de ce que
nous avons appelé réciprocité négative.
Nous avons constaté que le Marché financier unique comporterait, entre autres, un
avantage par rapport au marché financier externe, à savoir la suppression en son sein de la
règle de la réciprocité. Cette suppression n'est possible que moyennant la mise en place
d'une démarche normative ou législative au caractère supranational, ayant pour but la
réglementation de l'ensemble du domaine bancaire, et impliquant une méthode qui consiste
dans l'application d'un double principe, à savoir l'harmonisation des règles essentielles et la
reconnaissance de l'équivalence pour les autres règles, par le biais du contrôle par le pays
d'origine.
Or, nous avons vu, suite à l'incursion que nous avons entreprise dans la théorie des jeux,
que la coordination était la plate-forme nécessaire pour que se déclenche une dynamique de
la coopération basée sur l'obligation de réciprocité.
Face au dynamisme de la coopération communautaire, que ce soit dans son expression
interne ou externe, la Suisse ou l'AELE n'ont, ni l'une ni l'autre, à ce jour, procédé de leur
propre initiative à une démarche semblable.
Il nous faut donc maintenant tenter de vérifier si les conditions de maintien ou
d'établissement d'une plate-forme de la coordination, au sens de la dynamique de la
coopération basée sur l'obligation de réciprocité sont satisfaites et, cas échéant, quelles
conditions il reste encore à remplir.
Une telle démarche comporte un caractère insolite, dans la mesure où le comportement à
adopter par un pays tiers dans la structure de la relation qu'il entend construire avec la CE, ne
souffre pas l'attente de la promulgation d'un texte législatif définitif au plan éclaté des
Douze. C'est là, à nos yeux, une caractéristique du dynamisme de l'intégration européenne,
une marque de faiblesse de ses partenaires et, notamment, de l'AELE, pour les partenaires de
90
LA COOPÉRATION DANS LE DOMAINE BANCAIRE
laquelle, et tout spécialement pour la Suisse, c'est la démarche inverse qui paraît devoir être
suivie. La grande innovation dont fait preuve la Commission consiste, nous le répétons, à
dresser une prospective normative qui contraint les partenaires, qu'ils soient membres de la
Communauté ou non, ainsi que les événements, à se placer dans la perspective et la situation
voulues par la Commission et le Conseil européens.
Pour ce faire, nous proposons de passer en revue un certain nombre de dispositifs
normatifs, en essayant de déterminer, à chaque fois, si les conditions de coordination
paraissent remplies et, cas échéant, de qualifier le risque de réciprocité négative potentielle.
91
7. Les plates-formes de coordination
7.1. Les principes fondamentaux de la démarche communautaire
Selon le message du CF (cf. bibliographie N° 13, p. 17), la CE constitue, pour un pays
tiers comme la Suisse, une «union douanière». Certes le CF précise immédiatement que
cette entité est «administrée à un niveau supranational» et que «les Etats membres ont cédé
leurs compétences en matière de commerce extérieur aux instances communautaires». Ainsi
on a l'impression que nos autorités placent la plate-forme de coordination au niveau du
partenariat commercial, du moins pour le moment. Un peu plus loin (cf. ibidem p. 18 in
fine), le CF souligne que Y Acte unique n'a pas modifié, mais plutôt complété, l'objectif
initial du Traité de Rome, à savoir la réalisation d'une communauté économique par
l'ancrage implicite du principe de V Union économique et monétaire à l'article 102 A, et qu'il
en a souligné l'objectif final, à savoir Yintégration politique par l'ancrage explicite du
principe de la coopération en matière de politique étrangère (cf. Acte unique, Préambules).
S'il est vrai que l'union douanière se caractérise par un tarif extérieur commun, dont
l'application entraîne une politique extérieure commune, il n'en reste pas moins que le
processus d'intégration suivi par la CE constitue un exercice d'une autre nature, essentielle-
ment politique.
Ainsi, le libre-échange conserve son statut, tel que défini par le GATT, mais l'union
douanière communautaire va plus loin par l'intégration même, et la Suisse se doit de le
réaliser et de s'y adapter.
A nos yeux, nous nous trouvons devant un marché intérieur, caractérisé par l'harmonisa-
tion progressive des dispositifs normatifs essentiels, et l'application du principe de l'équiva-
lence pour les autres dispositifs, évolution en cours et qualifiée par le CF lui-même
«d'irréversible» (cf. bibliographie N0 13, p. 26, ch. 312.1, in fine), qui implique un
processus supranational d'élaboration du droit, et la prééminence de ce dernier sur le droit
national. En d'autres termes, la CE a d'ores et déjà évolué d'union douanière en marché
commun, ou plutôt en marché intérieur, et la plate-forme de coordination ne se situe pas au
niveau commercial, mais au niveau normatif. La CE ne négocie plus des concessions en
93
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
matière de tarifs douaniers, mais plutôt les conditions globales de la déréglementation. Les
conditions préliminaires, émises par la CE pour la négociation d'un Espace économique
européen, nous paraissent constituer un exemple typique de cette approche.
Selon l'article 13 Acte unique, le marché intérieur est défini par l'instauration des quatre
libertés (libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux).
Le programme dressé par le Livre blanc prévoit le démantèlement progressif, d'ici au
31 janvier 1992, de toutes les frontières physiques, techniques et fiscales. Avec l'abolition
des frontières techniques est prévue la création d'un «marché commun des services». Le
tertiaire représentait déjà, en 1984, les 58% de la valeur ajoutée dans la CE et le secondaire
26% seulement (cf. bibliographie N013, p. 24) si l'on ajoute aux domaines traditionnels des
transports, banques et assurances, ceux des télécommunications, audiovisuel, services
d'informations et d'informatique. Or, tout est à faire en ce qui concerne la libre circulation
des services, alors même que celle des marchandises a beaucoup progressé, et si le cadre
dans lequel évoluent les services constitue une structure autrement plus réglementée que le
cadre dans lequel évoluent les marchandises, le secteur financier, et plus particulièrement le
domaine bancaire, représente probablement le domaine non seulement le plus réglementé,
mais aussi dans lequel la diversité des réglementations est la plus grande.
C'est dire toute l'importance que prend en l'espèce la méthode qui guide la CE, dans
l'achèvement du Marché intérieur.
Au plan général, la méthode suivie dans le cadre du Livre blanc consiste, nous l'avons
vu, à établir une distinction entre deux ensembles de règles normatives, à savoir:
—  l'ensemble des normes dont l'objet consiste dans le maintien de l'ordre public, ou de
l'intérêt général, dont l'importance justifie une harmonisation au plan global, ou
supranational ;
—  l'ensemble des normes dont l'objet consiste, subsi di ai rement au précédent, au maintien
de spécificités locales ou sectorielles et qui satisfont à la règle dite de l'équivalence.
Dans le domaine bancaire, cette méthode s'applique par la mise en vigueur des deux
principes suivants:
—  l'harmonisation préalable des règles essentielles de surveillance;
—  la surveillance et le contrôle, par le pays d'origine, à l'exception des mesures résultant de
la politique monétaire, soit la reconnaissance mutuelle des agréments bancaires, lesquels
sont délivrés par le pays d'origine.
L'application d'une telle méthode, innovatrice et dynamisante, ne va pas sans un
corollaire, à savoir l'instauration nécessaire d'un réseau d'informations réciproques et d'une
structure de coordination entre les autorités de surveillance.
Nous soulignons que c'est au niveau de l'application pratique et non pas juridique de
cette méthode et de son corollaire que nous allons tenter de situer la plate-forme de
coordination existant entre la Suisse et la CE dans le domaine bancaire.
La méthode sera examinée dans le cadre du chapitre intitulé :
—  L'harmonisation préalable des normes essentielles de surveillance (7.2).
94
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
Le corollaire fera l'objet d'un examen en général diffus dans les chapitres 7 et 8, mais
spécifique en ce qui concerne l'aspect fiscal dans le chapitre intitulé:
—   Mesures fiscales (7.3).
Au cours de notre étude, nous constaterons que le contenu de la plate-forme, que nous
aurons tenté de délinéariser, aurait été incomplet sans l'inclusion de la problématique des
concentrations d'entreprises que nous examinerons sous l'angle de la coopération dans un
chapitre intitulé:
—  La dynamisation du mouvement de concentration (7.4).
Les concentrations d'entreprises impliquant directement les mécanismes boursiers, nous
compléterons le chapitre précédent par un chapitre intitulé :
—  La bourse suisse à la croisée des chemins (7.5).
Chapitre qui nous permettra, en outre, d'illustrer la problématique de l'accès réel et effectif
au marché par des exemples concrets dans la section intitulée :
—  L'accès réel et effectif au marché (7.5.7).
C'est délibérément que nous avons omis de notre champ d'examen la problématique des
fonds de placement. D'une part notre étude, nous le répétons, n'est pas de nature exhaustive
et, d'autre part, le cas peut être considéré comme résolu puisque la Directive concernant les
placements collectifs (cf. bibliographie N0 34) est déjà en vigueur, et que les problèmes
qu'elle pose, en matière de réciprocité négative, ont été résolus par la localisation de nos
fonds de placement, notamment au Luxembourg (entretien avec Alain Hirsch, professeur à
l'Université de Genève, du 5 décembre 1989).
Cependant, nous aurions été incomplet, si nous n'avions pas abordé la problématique de
la libération des flux de capitaux. Compte tenu de l'importance et de la spécificité de ce
sujet, nous avons décidé de lui consacrer un titre entier (cf. titre 8).
7.2. L'harmonisation préalable des règles essentielles de surveillance
Sont considérés comme «éléments clés de l'harmonisation nécessaire pour la réalisation
de la reconnaissance mutuelle» (cf. Deuxième Directive, ch. I Exposé des motifs) les
éléments suivants (cf. Deuxième Directive, chapitre I, remarques préliminaires, art. b):
a)   le capital minimum ;
b)   la surveillance des principaux actionnaires et des participations non bancaires ;
c)   la comptabilité et le contrôle interne ;
d)   les fonds propres ;
e)   le ratio de solvabilité.
Les trois premiers éléments sont régis par la Deuxième Directive.
95
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Les deux derniers éléments le sont par deux directives spécifiques, soit celle concernant
les fonds propres (cf. bibliographie N0 44) et celle concernant le ratio de solvabilité
(cf. bibliographie N0 45).
7.2.1. Le capital minimum
7.2.1.1. Normes de la CE (cf. Deuxième Directive, art. 4 et 10)
Alors que la Directive 77/730/CEE stipulait que les établissements de crédit devaient
disposer d'un «minimum de fonds propres», sans en préciser le montant, la Deuxième
Directive franchit un palier qualitatif en imposant un montant minimal de 5 millions d'écus
(soit à Fr. 1.70: Fr. 8,5 millions).
La définition de ce montant aurait pu ne refléter que le résultat d'un compromis, de
nature politique, entre les Etats membres dont les établissements de crédit disposaient, en
moyenne, d'un montant inférieur et les autres.
A l'actif de la Commission, retenons que le choix de ce montant, qui comporte une
inévitable part d'arbitraire, repose sur l'expérience de l'enjeu que constituent les opérations
transfrontières, au moins au niveau de la Communauté (cf. Proposition de Deuxième
Directive, ch. II Commentaires des articles).
Une exception est prévue pour les établissements de crédit dont l'objet social se trouve
limité, et une procédure spécifique permet d'en tenir compte (cf. Deuxième Directive, art. 4,
al. 2).
Dans ce dernier cas, la compétence de décision est transférée de l'Etat membre à la
Commission. En d'autres termes, à une dérogation à la règle d'harmonisation, pour un
élément considéré comme essentiel, correspond une dérogation au principe de la reconnais-
sance mutuelle et, pour que la Commission puisse se porter garante d'une exécution
conforme, la compétence de décision qui lui est déléguée passe du national au supranational.
Afin que déposants, actionnaires et créanciers puissent agir en connaissance de cause, il est
stipulé que la Commission indiquera la liste des établissements concernés et les montants en
question.
La Deuxième Directive stipule, par ailleurs (art. 10), que le montant des fonds propres ne
doit pas se situer à un niveau inférieur à celui du capital minimum initial. Il s'agit là d'une
des règles de base de la surveillance prudentielle et, en application du principe de la
reconnaissance mutuelle, c'est aux autorités compétentes de l'Etat d'origine qu'elle ressortit.
En conclusion, la Deuxième Directive instaure le concept du capital initial, soit du
montant de capital nécessaire pour qu'un établissement de crédit se voie délivrer l'agrément
bancaire unique qui lui permettra, en application du principe de la reconnaissance mutuelle,
d'opérer, sans autre formalité, dans les onze autres Etats membres de la CE. De plus, ce
montant correspond au minimum de fonds propres requis, soit pour recevoir l'agrément, soit
pour le conserver. Ce concept de capital se superpose aux concepts de capital nominal et de
capital social, régis par les différents ordres juridiques des Etats membres de la CE. Il s'agit
d'une contrainte supplémentaire qui permet une large déréglementation. L'économie des
moyens est ici manifeste.
96
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
7.2.1.2. Normes de la Suisse
L'OLFB (cf. bibliographie N0 74) stipule, à son article 4, que le capital social d'une
banque doit être supérieur ou égal à 2 millions de francs.
Dans l'hypothèse de la création d'un espace financier englobant la CE et l'AELE, ou
d'un accord bilatéral entre la CE et la Suisse, dont le but consisterait à intégrer nos banques
aux processus de libéralisation des services financiers et de libération des flux de capitaux,
il paraît raisonnable de penser qu'aucune modification normative n'est indispensable. En
effet, la notion d'agrément bancaire unique se superposant, comme nous l'avons déjà
relevé, aux concepts juridiques spécifiques, il suffira à une filiale européenne d'une banque
suisse de présenter un capital équivalant à 5 millions d'écus, et que ses fonds propres ne
soient pas inférieurs à ce montant, pour pouvoir prétendre satisfaire aux règles d'harmoni-
sation essentielle du capital initial et des fonds propres minimaux au cours de son
existence.
Même si la condition de capital initial ne devrait pas présenter de difficultés pour une
filiale de banque suisse dans la CE, nous aurions là l'occasion, et le bon motif, de réviser
cet article de l'OLFB. L'effet créatif et dynamisant du processus d'intégration européenne-
se fait sentir à tous les niveaux, et il s'agit, toute forme de coopération même mise à part,
de savoir en profiter et d'éviter de passer à côté. Après tout, la LFB date de 1934 et il est
difficile d'imaginer qu'une banque, de nos jours, puisse se contenter d'un capital social de
2 millions de francs, compte tenu des possibilités très restreintes d'activités que cela lui
ménagerait.
Pourquoi ne pas saisir l'occasion, par ailleurs, de marquer, par un signe tangible, notre
volonté de coopération en annonçant que nous examinons la possibilité d'élever nos
exigences au niveau des exigences européennes ?
S'il paraît d'un côté absurde et sans effet pratique de conserver une structure dans
laquelle le capital minimal autorisé d'une maison-mère se situe à un niveau inférieur à celui
de sa société-fille, il n'en reste pas moins qu'il s'agit en l'espèce d'une incompatibilité
normative, qui va à !'encontre du principe de coordination en tant que facteur déclenchant
d'une dynamique de la coopération.
Il serait donc de bonne politique d'éviter de prêter, même pour un cas d'importance, en
apparence plutôt formelle, aussi mineure que celui que nous venons d'examiner, le flanc au
processus de la réciprocité négative. Que se passerait-il, en effet, si l'un des Etats membres
de la CE faisait opposition à l'octroi de l'agrément unique à la filiale d'une banque suisse sur
le territoire de la CE, en invoquant l'incompatibilité normative qui existe en l'occurrence,
parmi d'autres chefs d'accusation?
En conclusion, même s'il paraît évident que les banques suisses remplissent les critères
d'agrément en ce qui concerne le capital initial, il nous paraîtrait de bonne politique en
termes de dynamique de la coopération, et judicieux en termes d'évolution juridique, de
donner le signal que nous allons réexaminer la règle du capital minimum dans la LFB.
En ce qui concerne les succursales, soit les émanations bancaires qui ne sont pas dotées
de la personnalité morale, par opposition aux filiales, l'article 6 supprime la condition de la
dotation en capital stipulée par la directive 77/780.
97
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
C'est la conséquence logique de l'application du principe de contrôle par le pays
d'origine, qui prévoit que la surveillance des établissements de crédit et des activités qu'ils
exercent par des succursales ou par prestations de service directes sera soumise au contrôle
des autorités compétentes du pays d'origine.
Nous verrons d'ailleurs qu'en tant que personne morale européenne (art. 58 du Traité de
Rome), la filiale d'une banque étrangère est susceptible de recevoir l'agrément unique qui
l'autorisera non seulement à exercer, mais aussi à créer des succursales et à exercer des
activités par leur intermédiaire, sans plus avoir à passer par une procédure d'agrément unique.
Il n'en va pas de même en Suisse puisque, comme nous l'avons vu précédemment, le
processus d'autorisation doit être suivi à chaque fois qu'une banque d'origine étrangère
décide de constituer une nouvelle émanation en Suisse, qu'il s'agisse d'une filiale, d'une
succursale ou d'un bureau de représentation. A chaque fois l'existence des conditions de
réciprocité est vérifiée. Il existe en outre des exigences en matière de dotation en capital des
succursales.
Nous ne jugeons cependant pas nécessaire d'approfondir la problématique au niveau des
succursales pour les deux raisons suivantes :
—   il s'agit d'un problème secondaire par rapport à celui de l'implantation de filiales;
—   la Suisse se trouve en position favorable par rapport aux autres pays en général et
particulièrement aux autres membres de l'AELE qui n'autorisent pas tous, pour le
moment, l'établissement de succursales de banques étrangères (cf. bibliographie N0 10).
Mais nous ne voulions pas manquer de souligner que, dans ce segment ou ce sous-
segment de la coopération, nous nous trouvons en position de force et que nous ne pouvons,
à première vue, que perdre dans un alignement vers le bas que nécessiterait l'approche
multilatérale dans le cadre de l'AELE.
7.2.2. La surveillance des principaux actionnaires
7.2.2.1. Normes de la CE (cf. Deuxième Directive, art. 5 et 11)
Selon l'article 5 de la Deuxième Directive, dont le dispositif est renforcé par rapport à la
première version, l'autorité compétente est tenue de refuser l'agrément si «elle estime que
certains actionnaires ou associés ne sont pas des personnes appropriées et risquent de
compromettre la saine et prudente gestion de l'établissement de crédit».
Si l'on se réfère aux remarques préliminaires de la Deuxième Directive, on constate que
le législateur situe les acteurs dans un environnement de structures financières en pleine
mutation. Dans le cadre d'un processus d'Offre publique d'achat (OPA) par exemple,
l'acteur principal peut, pour des raisons tactiques, avoir intérêt à ne dévoiler qu'en temps
opportun sa stratégie et ses objectifs. Le fait même de révéler son identité de façon
prématurée risque de compromettre l'action entreprise. A cela s'ajoute le problème des
«participations croisées» explicitement mentionné. La complexité du dispositif qui peut être
déployé et la qualité des camouflages qui peuvent l'entourer comportent en outre un double
risque économique. Risque de contournement des dispositions visant à la défense de la libre
98
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
concurrence contre les tendances monopolistiques et cartellaires; risque de nature pruden-
tielle, par exemple, risque de cavalerie, c'est-à-dire, pour prendre le cas de figure le plus
sommaire, que deux sociétés se cautionnent mutuellement pour obtenir un financement
externe dans plus d'un établissement de crédit, édifiant par là même une construction de-
garanties sans substance économique.
Or, selon l'opinion générale, le processus de libéralisation et, notamment, la création
d'un Marché unique va stimuler de façon inédite le phénomène de regroupement d'entre-
prises.
En fait, le marché a déjà largement anticipé la création du Marché unique et le
phénomène de regroupement connaît, d'ores et déjà, une ampleur nouvelle, chaque entre-
prise de taille suffisante voulant regrouper ses forces avant le grand affrontement de 1993.
Nous nous rallions, en ce qui nous concerne, à l'idée de la Commission selon laquelle la
libéralisation des forces en présence nécessite l'instauration de contrôles adaptés, dont
l'objectif consiste à assurer les mesures prudentielles et les règles de surveillance minimales
au niveau de l'intérêt du déposant et de l'actionnaire, ainsi qu'au niveau de l'intérêt général
que représente le système financier et économique.
Le seul moyen d'y parvenir nous paraît également consister dans le contrôle de l'identité
des principaux ayants droit. Il nous paraît également approprié de laisser la compétence de
décision au niveau des autorités des pays d'origine, et de ne pas la transférer au niveau
supranational, car cela conférerait aux autorités communautaires un poids démesuré,
compromettant l'application pratique du principe, et contreviendrait à celui de la reconnais-
sance mutuelle.
La directive mentionne cependant un certain nombre d'autres critères et met en exergue
des termes différents pour exprimer peut-être la même idée. Il pourrait se créer ainsi, à nos
yeux, une zone de flou dans l'interprétation et dans l'application de la norme.
La notion de «conflit d'intérêts» mentionnée dans les remarques préliminaires prête
notamment à l'interprétation la plus large.
S'agit-il de conflits de nature financière, dont la définition pourrait être établie de façon
relativement objective, voire de nature économique? Ou bien s'agit-il de conflits d'intérêts
entre entreprises ressortissant à différents pays membres et d'essence purement concurren-
tielle? S'agit-il, à la limite, de conflits d'intérêts au niveau des Etats membres?
Que fera-t-on si l'un des Etats membres bloque la procédure d'agrément en arguant du
fait d'un des conflits susmentionnés? Et qu'en est-il du pouvoir ainsi donné aux autorités
compétentes, en cas d'absorption d'un établissement de crédit communautaire par un
établissement à la nationalité tierce, suisse par exemple? L'incertitude, le flou juridique, à
nos yeux instauré par l'absence d'une définition, voire d'un champ d'application de la notion
de conflit d'intérêts, nous paraît créer une dimension d'insécurité importante, notamment en
ce qui concerne le potentiel d'utilisation de l'arme de la réciprocité négative à l'endroit des
pays tiers. Cela d'autant plus que, nous le répétons, toutes les autorités compétentes ne
jouissent pas de l'indépendance politique nécessaire pour prendre des décisions de nature
économique.
Toujours dans les remarques préliminaires, la notion de «qualité» des actionnaires est
explicitée. Bien que cette notion puisse être facilement confondue avec celle d'honorabilité,
99
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
par ailleurs également mentionnée, nous regrettons l'utilisation de deux appellations diffé-
rentes pour un même critère.
Enfin, les remarques préliminaires, ainsi que l'article 5, explicitent la notion de
participation qualifiée. Bien que l'on entende évidemment par là l'influence déterminante
dont dispose l'actionnaire ou l'associé, l'absence d'une définition sera source de conflits, et,
à nos yeux, prêtera également à une utilisation négative de la réciprocité. En effet, chacun
sait qu'une participation qualifiée ne se définit pas par la majorité numérique, qu'une
participation de 10% (art. 1, al. 10) peut être déterminante, et qu'il est très difficile de
consolider de façon claire et indiscutable la structure politique d'un groupe d'entreprises.
Ainsi, ce qui sera majorité qualifiée pour les uns ne le sera pas pour les autres, d'où refus de
délivrance de l'agrément, recours à la CJE, retards administratifs et utilisation potentielle de
la réciprocité négative, voire même utilisation abusive possible.
Il nous paraît évident qu'il faudra s'attendre à ce que la CJE doive prononcer une série
d'arrêts pour permettre la bonne et due application des directives générées dans le cadre de
Y Acte unique, d'où l'importance capitale de la CJE dans le processus d'intégration euro-
péenne.
7.2.2.2. Normes de la Suisse
En ce qui concerne la norme prudentielle de l'honorabilité de l'actionnaire principal,
nous pouvons prétendre à l'équivalence, et c'est là l'essentiel. Nous ne voyons, en l'état
actuel des choses, aucun problème de coopération pour l'établissement d'une filiale d'une de
nos banques et l'octroi de l'agrément bancaire unique selon le critère de l'actionnaire
principal.
Néanmoins, en ce qui concerne les critères de financements croisés et de conflits
d'intérêts, nous devons, si nous voulons prétendre à l'harmonisation avec la CE des règles
essentielles, mettre en place un dispositif de contrôle et d'information aux autorités
compétentes de la CE en cas d'utilisation de nos banques pour une prise de participation, dite
qualifiée, dans un établissement de crédit de la CE, afin que notre place financière ne puisse
être taxée de moyen de détournement de la législation communautaire. Il en va de même pour
le schéma inverse, à savoir la prise de contrôle de banques communautaires en Suisse par des
banques communautaires, ou de banques tierces en Suisse par des banques communautaires.
Les banques suisses disposent naturellement des moyens nécessaires pour jouer le rôle
d'intermédiaires dans une telle opération, que ce soit pour le compte d'établissements de la
CE ou de pays tiers. Afin d'éviter le syndrome du cheval de Troie dans la forteresse Europe,
il nous paraît nécessaire, toujours dans l'optique d'une dynamique de la coopération, que
nous montrions, par un signal à la CE, notre bonne volonté de coopération, également dans
le domaine des prises de participation qualifiées dans un établissement de crédit communau-
taire, particulièrement dans l'hypothèse de !'intermediation.
Il ne s'agirait pas de mettre en place un dispositif contraignant tout de suite, mais de
montrer que nous en recherchons le moyen. Dans la mesure où nous nous montrons disposés
à suivre une procédure d'information analogue à celle de l'article 11, nous pourrions
revendiquer, pour nos autorités compétentes, le droit de contrôle et de surveillance. Le risque
de conflit, de par le rôle de plaque tournante de la finance internationale qu'elle représente, et
100
LBS PLATES-FORMES DE COORDINATION
de par la densité des établissements étrangers sur son sol, nous paraît pour la Suisse
particulièrement élevé avec la CE dans ce domaine.
Il s'agirait surtout à nos yeux de confier à la CFB le droit de transmettre, à ses
homologues de la CE, l'identité de l'ayant droit, ou tout au moins d'adopter une formule de
procédure par laquelle nous prendrions l'engagement de garantir que les normes européennes
en l'occurrence ne seraient pas contournées par le fait du secret bancaire et que, cas échéant,
et dans certaines circonstances déterminées, un contrôle par voie de commission rogatoire
serait possible.
La CE considère le contrôle du maintien de la libre concurrence comme un enjeu majeur,
et nous imaginons pour notre part difficilement que la Suisse puisse rester sans concéder des
gages de bonne coordination en l'occurrence, dans la mesure où ses établissements jouissent
du droit de cité communautaire, quand on songe à leur caractère universel, à leur dimension
planétaire et à leur puissance de placement. Après tout nous disposons là aussi d'un segment
de coopération qui, bien utilisé, contribuerait à nous hisser à pied d'égalité sur l'axe faible-
fort.
7.2.3. La surveillance des participations non bancaires
7.2.3.1. Normes de la CE (cf. Deuxième Directive, art. 12)
Ce qui se vérifie pour la surveillance des grands actionnaires se confirme, a fortiori, pour
les participations non bancaires.
La surveillance des participations non bancaires constitue d'ailleurs, à notre avis, un
objectif tout aussi important que ceux mis en place par l'article 5, lequel vise en premier lieu
la participation des grands actionnaires dans les banques et en second lieu, indirectement, la
surveillance des participations non bancaires par l'intermédiaire des banques. Quant à
l'article 12, il a pour objectif unique la surveillance des participations non bancaires des
établissements de crédit. Les articles 5 et 12 ont également une nature complémentaire.
Le phénomène de regroupement des établissements de crédit ne représente qu'un sous-
ensemble du phénomène global de regroupement, auquel on assiste déjà et que va précipiter
le Marché unique. Les regroupements peuvent aussi bien passer par la voie publique, quand
les actions sont cotées en bourse, que par le biais du seing privé, que la société cible soit
cotée en bourse ou non. Le premier cas de figure, l'offre publique d'achat (OPA), est réglé
par une proposition de Directive du Conseil sur les OPA (cf. bibliographie N0 54). Le second
cas de figure, qui peut également se présenter dans l'hypothèse d'une société cible cotée en
bourse mais dont la majorité du capital se trouve en mains isolées, nécessite une réglementa-
tion ad hoc dans la mesure où la politique communautaire l'estime nécessaire, ce qui
manifestement se trouve être le cas.
Les articles 5 et 11, nous l'avons vu, règlent le cas de la participation dans le capital
d'une banque.
L'article 12 règle le cas d'une participation d'une banque au capital d'un établissement
qui ne correspond pas à la définition communautaire de l'établissement de crédit sur base
consolidée, et renvoie à la Directive concernant la surveillance (cf. bibliographie N° 33).
101
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
L'article 12 a donc pour objet les participations des établissements de crédit dans des
établissements de toute nature, à l'exclusion des établissements de crédit, ou même des
établissements de nature financière. Contrairement à l'esprit de réglementation du marché
qui préside aux articles 5 et 11, le but poursuivi ici consiste avant tout à assurer une
harmonisation des règles prudentielles en matière de solvabilité des entités qui pourrait être
menacée par la concentration des risques. Une double limite y est proposée, à savoir que
ladite participation ne devrait pas excéder:
—   15% des fonds propres de l'établissement de crédit;
—   60% de ces mêmes fonds propres en cas d'un nombre de participations supérieur à une.
Seules les autorités compétentes du pays d'origine sont responsables de l'application de
cette règle.
7.2.3.2. Normes de la Suisse
Voici les éléments d'incompatibilité, ou de prétexte éventuel à l'application d'une
réciprocité négative que nous discernons.
Au plan législatif, la CFB a le droit de regard sur les participations bancaires, mais
naturellement, rien ne l'oblige à tenir informées les autorités compétentes de la CE.
Au plan comptable, il n'existe aucune obligation de surveillance consolidée, à l'instar de
ce que stipule la Directive sur la surveillance consolidée, art. 4 (cf. bibliographie N0 33)
auquel renvoie la Deuxième Directive, art. 12. Les banques suisses devraient donc, à nos
yeux, s'engager à respecter ces règles, car le seul fait de présenter dans leur rapport annuel
des tendances dans ce sens nous paraît insuffisant dans le cadre d'une dynamique de la
coopération reposant sur une obligation de réciprocité. Bien entendu, il serait plus opportun
au niveau politique, et plus sûr, au niveau technique, de faire parvenir à terme la procédure
de révision du Code fédéral des obligations avant l'échéance de 1993. Il s'agit là vraisembla-
blement d'une utopie et nous aurons l'occasion, plus loin, de revenir sur cette problématique.
Au plan de l'échange d'information et de la coordination entre autorités de surveillance,
telles que stipulées par la Directive sur la surveillance consolidée, art. 6 (cf. bibliographie
N" 33), il nous paraît que la CFB ne dispose pas, à ce jour, des moyens de droit nécessaires
pour offrir à la CE même les éléments de base de la réciprocité exigée.
Il nous paraît de surcroît qu'un pan entier de l'activité traditionnelle d'établissements
bancaires comme les nôtres devrait satisfaire aux règles d'information et de coordination
réciproques, à savoir celui des financements, directs ou indirects, par exemple par le biais
des crédits fiduciaires ou de prises fermes.
En effet, si la définition juridique, voire comptable, d'une prise de participation peut
faire l'objet de critères simples, clairs et communément admis dans l'hypothèse d'une
harmonisation préalable des normes helvétiques, la réalité économique peut prendre, par le
biais de financements bancaires, la dimension d'une prise de participation réelle, même si les
critères formels ne sont pas remplis.
Il s'agirait, ni plus ni moins, d'une perte de souveraineté de la part de nos autorités de
surveillance, et d'une contrainte nouvelle pour nos banques, qui leur ôterait, à nos yeux, un
substantiel pôle d'intérêt vis-à-vis des sociétés suisses et des pays tiers.
102
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
Le domaine d'incompatibilité que représente la prise de participations non bancaires, par
une banque suisse, nous paraît assez important pour être inventorié et faire l'objet d'une prise
de position claire de la part de nos autorités, sans préjudice d'une éventuelle négociation.
Même dans le cas autorisé (Deuxième Directive, art. 12) des prises de participations
temporaires dans le cadre d'opérations de sauvetage, ou de prise ferme, nos autorités
pourraient faire l'objet de demandes d'informations, et nous aurions à nos yeux intérêt au
moins à nous y tenir prêts en assurant une plate-forme de coordination minimale.
C'est sous la rubrique «secret professionnel» que la Deuxième Directive classe l'arti-
cle 16 dont le double objet consiste à régler, d'une part l'obligation du secret professionnel
et, d'autre part, le cadre institutionnel dans lequel doit se dérouler la procédure d'échange
d'information. Cet article remplace l'article 12 de la Première Directive de coordination en
renforçant le dispositif prévu à l'origine.
Le secret professionnel, d'après la définition donnée par la Directive, consiste en un
secret de fonction dans la mesure où les personnes exerçant ou ayant exercé une activité
auprès des autorités compétentes, ainsi que les réviseurs et experts mandatés par ces
dernières, ne sont pas autorisées à communiquer les informations confidentielles qu'elles
reçoivent au titre de leur profession. Au niveau de la définition, nous ne voyons pas a priori,
au plan pratique, en quoi les différentes notions de secret qui conditionnent l'activité de la
CFB, de la BNS ou des réviseurs ou organes mandatés par ces experts, ne satisferaient pas
aux critères de compatibilité avec le secret professionnel de la Deuxième Directive, qu'il
s'agisse du secret du fonctionnaire, de son obligation de réserve, du secret professionnel ou
du secret bancaire.
C'est au niveau des exceptions à la règle que nous voyons des potentiels d'incompatibi-
lité et, en voie de conséquence, des risques d'appel à la réciprocité négative.
La première exception, stipulée à l'alinéa 1, porte sur «les cas qui relèvent du droit
pénal», lesquels demeurent expressément réservés.
Or, si l'ensemble des cas réglés par la norme pénale suisse peut être circonscrit dans celui
des normes pénales européennes, il n'en délinéarise pas, et de loin, le même contenu. C'est
ainsi, par exemple, que dans le sous-ensemble fiscal, la norme suisse ne satisfait pas aux
critères d'harmonisation, puisque l'évasion ne constitue pas un délit en l'occurrence.
En d'autres termes, ce qui est défini comme un délit dans les pays de la CE n'en constitue
pas un nécessairement en Suisse et, cas échéant, le secret bancaire ne pouvant être levé, les
informations recherchées ne pourront être transmises aux autorités compétentes de la CE.
Cette structure de la coopération correspond au scénario de l'impasse si l'un des membres
de la CE excipe de cette incompatibilité pour contester l'agrément unique accordé à un
établissement de crédit d'origine suisse dans la CE. Afin de sortir de cette structure
conflictuelle et d'initier la coopération, l'obligation de réciprocité demande que nos autorités
compétentes affichent un comportement tendant à la recherche de l'harmonisation.
Il en va de même pour le contenu du secret professionnel (CPS art. 321) qui est plus fort
que le secret bancaire.
Pensons à l'avocat, membre du barreau suisse qui, aux termes de la Convention de
Diligence peut se prévaloir du secret professionnel pour ne pas communiquer, même aux
103
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
banques dans les livres desquelles il aura ouvert des comptes, le nom, l'adresse et le domicile
de l'ayant droit économique final.
En d'autres termes, la banque ne disposera, dans ce cas, même pas des coordonnées
devant faire l'objet d'une information aux autorités compétentes, y compris des autorités
suisses.
Un autre cas de figure, soulevant la même problématique, consiste dans celui où le client,
ou contractant, passe contrat avec la banque en tant que titulaire de comptes à ouvrir et qu'il
déclare agir pour le compte d'un tiers ayant droit économique final. S'il appartient à la
banque de vérifier que le contractant titulaire a mentionné sur la Déclaration de diligence dite
«A» les noms, prénoms, adresse et domicile de l'ayant droit, et si elle doit vérifier que ce
dernier est une personne physique ou, au moins, n'est pas une société de domicile, il ne lui
appartient pas de vérifier l'authenticité de ces dernières coordonnées. Bien sûr, en cas de
doute, il lui appartient de se faire une conviction et vraisemblablement de refuser l'ouverture
de compte. En effet, la procédure de vérification formelle porte sur le titulaire, ou le
contractant.
Ainsi, dans ce cas de figure, si l'autorité compétente peut théoriquement disposer des
informations qu'elle devra, soit vérifier pour le compte de, soit communiquer à ses
homologues d'un des Etats membres de la CE, elle ne pourrait aucunement se prévaloir
d'une garantie quant à leur fiabilité, sinon arguer de la conscience professionnelle de nos
banquiers, notion évidemment aussi déterminante à nos yeux qu'elle pourrait être considérée
comme floue et sujette à la critique, voire à la contestation de la part des Etats membres.
Or, l'ayant droit économique final d'un patrimoine, qu'il agisse par l'intermédiaire d'un
tiers contractant personne physique, lui-même titulaire du compte, ou d'un tiers titulaire lui-
même personne morale et, cas échéant, société de domicile représentée par un contractant,
peut être aussi bien une personne physique qu'une personne morale (dans ce dernier cas
seulement s'il ne s'agit pas d'une société dite de domicile) utilisant une banque suisse pour
contourner les règles communautaires. Cette personne peut avoir son siège à l'intérieur ou à
l'extérieur de la CE comme nous l'avons vu plus haut. Une fois de plus, il paraît évident
qu'un Etat membre quelconque pourrait exciper de cette structure, dite de confrontation,
pour enrayer le processus de coopération entre les banques suisses et la CE.
Enfin, cette procédure d'identification obligatoire de l'ayant droit économique n'est en
vigueur que depuis 1977 et, pour la bonne forme, on peut se demander également ce qui
arriverait dans l'hypothèse d'une demande d'information portant sur un compte ouvert avant
cette date.
On arguera peut-être que tous les pays membres de la CE ne connaissent pas l'obligation
d'identifier soit le titulaire, soit l'ayant droit économique final d'un compte bancaire. Il n'en
demeure pas moins qu'il suffit que cette obligation soit en vigueur dans un seul des douze
Etats membres pour qu'il puisse exciper de la réciprocité négative.
De surcroît, il faut, à nos yeux, anticiper un processus d'harmonisation des règles
communautaires qui entraîne l'adaptation des règles sur les normes les plus strictes en
l'occurrence, tant la problématique de l'identification nous paraît dans ce cas décisive pour la
surveillance élémentaire de l'application des règles concurrentielles et prudentielles dans un
marché financier libéralisé.
104
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
Or la Suisse nous paraît très éloignée de montrer une attitude coopératrice au plan
fiscal, si l'on se réfère à l'isolement qui la caractérise dans le cadre de la Convention
concernant l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale, élaborée au sein
du Conseil de l'Europe et conjointement avec l'OCDE, ouverte à la signature depuis le
25 janvier 1988.
Suite à l'attitude du Luxembourg, qui paraît bloquer le processus d'harmonisation fiscale
dans le domaine de la libération des flux de capitaux, et à propos duquel les onze autres Etats
membres sont arrivés à un consensus en janvier 1990, ces derniers envisageraient d'accélérer
la ratification de la Convention entres les membres de l'OCDE.
Ainsi la pression sur la Suisse est double, puisqu'elle s'exerce en l'occurrence par le biais
de la CE et celui de l'OCDE.
Au plan de la Convention de Diligence, en ce qui concerne soit les obligations
d'identification du contractant, du titulaire et de l'ayant droit, soit la vérification de l'origine
des fonds, nous interprétons, pour notre part, le projet en cours de modification du CPS (cf.
bibliographie N0 80) comme un renforcement bienvenu de la norme dans son applicabilité
interne, mais paradoxalement pas, à ce stade, comme le symptôme d'un comportement de
coopération puisque nous devrions en l'occurrence paraître nettement en avance par rapport
aux normes communautaires, et avoir en conséquence d'ores et déjà dépassé le stade de la
négociation.
Le fait d'être en avance ne nous donne pas nécessairement un atout dans la négociation.
Le fait de négocier son institutionnalisation, par contre, aurait pu constituer un avantage.
La première exception à la règle du secret professionnel, soit les «cas» de nature pénale,
nous a permis de passer en revue la problématique de la compatibilité des normes suisses et
européennes. Bien entendu cette étude nécessiterait une analyse approfondie au plan
juridique. Tel n'est pas l'objet de la présente étude. Il nous faut cependant brièvement
analyser encore les conséquences spécifiques à la seconde exception, et nous tenterons de
conclure sur ce chapitre avec l'interprétation de la notion d'équivalence stipulée dans ce
même cadre par ce même article 16 de la Deuxième Directive.
La seconde exception au secret professionnel, définie à l'alinéa 2 de l'article 16, porte sur
l'ensemble normatif constitué par la Directive du conseil concernant la surveillance consoli-
dée (cf. bibliographie N0 33) et la Recommandation de la Commission concernant les grands
risques (cf. bibliographie N° 35), ainsi que les articles 15 et 16 (al. 4) de la Deuxième
Directive.
La Directive du conseil sur la surveillance consolidée, à son article 5, stipule qu'«aucun
obstacle de nature juridique» ne doit empêcher, soit un établissement de crédit, soit un
établissement financier, de «fournir à l'établissement de crédit actionnaire les informations
nécessaires à l'application de la surveillance sur base consolidée». L'intégration des
établissements financiers au champ d'application de la norme entraîne un nouveau facteur
potentiel de réciprocité négative. Il s'agit, en effet, de comparer les définitions admises en
droit communautaire et en droit suisse, en ce qui concerne ces différents types d'établisse-
ments mentionnés.
La Directive, à son article 1, définit l'établissement de crédit comme «une entreprise
dont l'activité consiste à recevoir du public des dépôts ou d'autres fonds remboursables et à
105
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
octroyer des crédits pour son propre compte». Cette définition nous paraît compatible avec
celle de la LFB (art. 1), au moins au plan pratique.
Par contre, la notion d'établissement financier définie au même article 1 de la Directive
ne nous paraît pas compatible avec la LFB (art. 1).
En effet, pour la CE, ce type d'établissement comprend toute «entreprise autre qu'un
établissement de crédit, dont l'activité principale consiste à accorder des facilités de crédit, y
compris des garanties, à prendre des participations ou à effectuer des placements». Pour la
Suisse c'est le caractère public des emprunts qui est déterminant pour décider du champ
d'application de la LFB.
Il faudra donc, pour qu'«aucun obstacle de nature juridique» n'empêche l'information
requise, que les sociétés financières suisses à caractère non bancaire soient contraintes de
satisfaire au même principe d'information, même si l'utilisation de cette dernière reste
limitée, comme prévu par la Directive concernant la surveillance consolidée (cf. bibliogra-
phie N0 33, art. 5., al. 2), puisqu'elle ne peut en aucun cas être utilisée dans l'exercice d'une
fonction de surveillance par les autorités compétentes.
En conséquence, il faudrait que la LFB soit, d'une part étendue aux sociétés financières à
caractère non bancaire et, d'autre part, modifiée afin d'institutionnaliser la possibilité de
l'information. Il nous paraît inutile de développer le potentiel de contournement des normes
financières et bancaires que comporte l'existence de sociétés financières ne relevant que du
Code suisse des obligations, tellement il est évident.
En ce qui concerne les établissements de crédit, ce même article 5 précise à son alinéa 5
que la procédure de vérification de l'information peut prendre trois voies différentes:
—   la vérification effectuée par les autorités du pays d'accueil dans le cadre de leurs
compétences pour le compte d'autorités tierces;
—   la vérification effectuée par les autorités tierces dûment autorisées par les autorités du
pays concerné;
—  la vérification opérée par un réviseur ou un expert.
Sur le plan des procédures à définir pour la circulation de l'information, il serait
intéressant, et à notre avis opportun, de procéder à une analyse des compatibilités au niveau
des compétences réciproques des autorités suisses, par rapport à celles de la CE.
On pourrait par ailleurs envisager, nous le répétons, d'institutionnaliser une distinction
dans le concept du secret bancaire suisse qui porterait sur la différence entre l'organe
corporatif et la personne physique. En effet, le contenu et la nature de la sphère privée ne
sont pas les mêmes, s'agissant de l'un ou de l'autre. Une telle étude, de nature juridique,
dépasserait les limites de la présente.
Qu'il nous suffise de relever, encore une fois, le degré de risque d'incompatibilité
comportant un potentiel de réciprocité négative entre la Suisse et la CE que constitue
l'absence de voies institutionnelles pour l'information réciproque.
Poursuivant dans la même perspective, nous constatons que la Recommandation de la
Commission concernant les grands risques (cf. bibliographie N0 35), à l'article 7 de son
annexe, fixe un ensemble de «mesures destinées à faciliter la coopération entre autorités
compétentes» dans le cadre de la surveillance et du contrôle des grands risques.
106
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
Ces mesures sont analogues à celles que nous venons d'examiner, aussi nous ne les citons
que pour mémoire. Qu'il nous soit simplement permis de préciser que la notification de
grands risques par les établissements de crédit aux autorités compétentes est obligatoire une
fois par année, dès lors qu'un engagement envers un seul client ou «un groupe de clients liés
atteint ou dépasse 15 % des fonds propres» (art. 3, al. 2); que, pour les Etats membres qui ne
comportent pas de centrale de risques, la même obligation de notification s'étend de surcroît
«au moins aux dix risques ayant les valeurs de pourcentage les plus élevées» (art. 3, al. 3).
Ainsi il n'y aurait pas pour la Suisse nécessairement obligation de constituer une centrale
indépendante des établissements de crédit, et ressortissant aux autorités compétentes, à
l'instar plus ou moins de ce qui existe déjà pour le petit crédit ou crédit à la consommation
avec la ZEK (Zentralstelle für Kreditinformation), dont l'objet consisterait à consolider les
crédits octroyés par différents établissements aux fins de surveillance prudentielle, voire
éventuellement concurrentielle. Mais, dans le domaine de la surveillance des grands risques,
la nécessité d'institutionnaliser une voie d'information existe également. Le point important
à relever ici consiste à nouveau dans le fait que si la Suisse n'harmonise pas non plus sa
législation dans ce domaine précis, elle pourrait prêter au contournement des normes de la
CE pour les établissements de la CE et de pays tiers, prêtant ainsi le flanc aux velléités
d'application éventuelles de la réciprocité négative.
La Deuxième Directive, aux alinéas 1 et 2 de son article 15, laisse le choix aux autorités
compétentes des pays d'origine de procéder elles-mêmes, ou d'utiliser l'une des voies
prévues dans la Directive concernant la surveillance sur base consolidée pour assurer la
vérification que comporte leur responsabilité, en application du principe de la reconnaissance
mutuelle et de la surveillance par le pays d'origine.
Quand bien même il est parfaitement imaginable que les établissements de crédit
communautaires doivent se contenter de faire procéder aux contrôles et à la surveillance en
question par les autorités compétentes en Suisse, encore faudrait-il vraisemblablement
institutionnaliser une telle procédure.
Néanmoins, à son alinéa 3, ce même article réserve aux autorités du pays d'accueil «le
droit de vérifier sur place les succursales établies sur leur territoire pour l'exercice des
responsabilités qui leur incombent au titre de la présente directive».
Il s'agit, pour le pays d'accueil, d'assurer lui-même la surveillance de la liquidité d'un
établissement de crédit et de conserver, sans préjudice à la réglementation du SME,
l'intégralité de sa compétence en matière de politique monétaire pour l'application de
laquelle il impose lui-même les règles nécessaires (Deuxième Directive, art. 14, al. 2 et 3).
C'est ainsi que les informations que nécessite l'application de cette règle impliquent une
coordination par la voie d'échanges d'informations entre autorités compétentes. Cette
surveillance s'étend jusqu'aux positions à risque que pourraient prendre pour compte propre
les établissements de crédit dans le domaine du marché des valeurs mobilières. Il s'agit, à
notre sens, des risques à terme, ou sur base de hedging, par le biais d'options ou de futures
par exemple, en matière de changes comme de papiers-valeurs.
Enfin, l'article 14, à son alinéa 1, complète la Première Directive (art. 7, al. 1) en
intégrant à l'obligation de coordination et de l'échange d'informations le contrôle de la
liquidité, de l'organisation administrative et comptable, et du contrôle interne.
107
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Encore une fois nous détaillons l'inventaire des obligations en matière de réciprocité
dans le domaine de la surveillance et du contrôle pour relever l'importance que doit
comporter, aux yeux de la CE, d'abord l'assurance que la place financière suisse ne puisse
être utilisée comme cheval de Troie dans la forteresse Europe, mais aussi quoique de façon
quantitativement moins importante, l'assurance que les émanations de banques suisses dans
le territoire de la CE n'offrent de possibilités de contournement des normes ni pour la
Suisse ni pour d'autres pays tiers, tels que le Japon, les USA ou les Quatre Tigres, par
exemple.
Ce souci se trouve, à nos yeux, confirmé par les exigences explicites de réciprocité avec
les pays tiers stipulées dans le cadre de ces mêmes normes, à savoir: la surveillance sur base
consolidée, les placements collectifs, le contrôle des grands risques (cf. bibliographie N°s 33,
34, 35), ainsi que la Deuxième Directive, sans oublier la Première Directive de coordination
bancaire.
La Directive concernant la surveillance sur base consolidée, à son article 6, dispose que
l'application du principe de surveillance consolidée « devrait faire l'objet d'accords bilaté-
raux, sur la base de la réciprocité». Nous avons déjà évoqué cette disposition et ne la
mentionnons ici que pour mémoire, en soulignant son caractère explicite, et qu'elle a pour
objet de permettre l'échange de l'information dans les deux sens suivants:
—  concernant un établissement de crédit communautaire, pour les participations qu'il
détient, non seulement dans un établissement de crédit, mais également dans un
établissement financier en dehors de la CE et par exemple sur territoire suisse ;
—   concernant un établissement de crédit d'un pays tiers qui détient des participations dans
un établissement de crédit situé à l'intérieur de la CE.
La différence des champs d'application ainsi définis, qui ne comprennent les sociétés
financières que dans le cas des établissements dont le siège social est situé à l'intérieur de la
CE, démontre le souci prioritaire du législateur d'éviter que les établissements communau-
taires n'utilisent un pays tiers pour contourner les normes de la CE.
Ce sont les autorités compétentes des Etats concernés qui sont habilitées à apprécier ce
type d'accord bilatéral. Par autorités compétentes il faut entendre simplement «les autorités
nationales habilitées, en vertu d'une loi ou d'une réglementation, à contrôler les établisse-
ments de crédit». Il s'agirait donc, en Suisse, de la CFB.
Quant à la nécessaire coordination d'un tel processus entre les Etats membres, elle
est assurée par la Commission et le Comité consultatif institué par la Première Directive
(art. 11).
Ce Comité, convoqué lors de son assemblée constituante par la Commission, et présidé
par l'un de ses représentants, est composé au maximum de trois représentants de chaque Etat
membre et de la Commission. Par la suite la Commission conserve la compétence de
convocation d'urgence, et le Comité a de surcroît la responsabilité de se réunir selon les
circonstances.
Sa mission consiste «à assister la Commission dans sa tâche d'assurer une bonne
application de la directive».
108
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
En d'autres termes, par le biais du Comité consultatif des autorités compétentes des
douze Etats membres, la Commission assure le contrôle, notamment, du fait que la
coopération établie par l'un quelconque des Etats membres au plan bilatéral avec l'un des
pays tiers se déroule conformément à l'obligation de réciprocité en matière d'échange
d'information.
En cas de doute ou de litige, la Commission est réputée compétente pour saisir la CJE.
L'existence d'une juridiction au caractère supranational, dont les décisions sont exécu-
toires dans les Etats membres, nous paraît poser un problème fondamental de compatibilité
avec un pays tiers comme la Suisse, dans la mesure où cette compétence juridictionnelle ne
s'étend pas à son territoire. En effet, que devient notre plate-forme de coordination dans une
structure de coopération caractérisée par le fait d'une compétence juridictionnelle valable
pour les uns et non valable pour les autres ?
Ajoutons cependant que, bien entendu, chaque Etat membre dispose également du droit
d'introduire une procédure de recours juridictionnel, dont l'objet serait l'application de la
directive, ce qui, encore une fois, revient à dire en principe que chaque Etat peut attaquer
tout accord bilatéral passé entre un autre Etat membre et un pays tiers.
La Recommandation sur les grands risques présente «mutatis mutandis» les mêmes
règles pour l'application du principe de la réciprocité que la Directive concernant la
surveillance sur base consolidée. Nous ne la citons donc ici que pour mémoire.
Quant à la Deuxième Directive, nous avons déjà examiné la problématique de la
réciprocité qu'elle soulève et qui reste, en la matière, le point cardinal de toute dynamique de
la coopération entre la CE en tant que telle, l'un des Etats membres et un pays tiers.
En conclusion, nous sommes d'avis que la constitution d'une plate-forme minimale de
coordination pour le déclenchement de la coopération, basée sur l'obligation de réciprocité,
ne va pas de soi en ce qui concerne la structure de la relation CE-Suisse dans le domaine
bancaire, notamment en ce qui concerne l'identification, la surveillance des grands action-
naires, le contrôle des participations non bancaires et la surveillance des établissements de
crédit sur base consolidée. Or, il s'agit là de normes jugées essentielles par la CE, dont
l'harmonisation constitue un préalable à la liberté d'établissement. Il en va de même,
toujours à nos yeux, pour la mise sur pied d'un dispositif de surveillance par le biais de
procédures institutionnalisant l'échange d'information. Il se pose, en outre, le problème de
l'inégalité juridictionnelle, dans la mesure où un arrêt de la CJE serait de nature contrai-
gnante pour un Etat membre et non pour la Suisse, alors qu'il porterait sur l'appréciation
d'un traité bilatéral reposant sur l'obligation de réciprocité par exemple.
Il nous paraît en conséquence opportun de donner à nos partenaires le message que nous
faisons entrer cette problématique dans une perspective de coordination, sans pour autant
prendre nécessairement d'engagements quant à une décision finale. A titre d'exemple, nous
pourrions envisager la différenciation du secret bancaire selon qu'il porte sur un client
institutionnel, commercial ou privé. Nous devrions par ailleurs soigneusement évaluer les
risques de réciprocité négative que comporte l'absence de voies institutionnelles pour
l'échange d'informations sur les ayants droit. Il nous semble, quant à nous, que nous ne
pouvons que nous diriger dans le sens d'une ouverture dans ce domaine. Encore faut-il que
nous conservions l'avantage de l'initiative sur l'axe faible-fort de la négociation.
109
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
7.2.4. La comptabilité et le contrôle interne
7.2.4.1. Les exigences communautaires
La Deuxième Directive stipule à son article 13 (al. 2) que l'Etat membre d'origine veille
à l'existence d'une «bonne organisation administrative et comptable et de procédures de
contrôle interne adéquates».
En ce qui concerne les groupes de banques, ce même article, à son alinéa 3, renvoie à la
Directive concernant la surveillance consolidée (cf. bibliographie N0 33) qui s'applique donc
en ce qui concerne la comptabilité et le contrôle interne. A son article 6 cette directive stipule
que l'application des principes qu'elle promulgue «devrait faire l'objet d'accords bilatéraux
sur la base de la réciprocité entre les autorités compétentes des Etats membres et les pays tiers
concernés». Nous rapprochons, pour notre part, cette expression, malgré l'emploi du
conditionnel, du considérant de cette même directive qui mentionne que les Etats membres
«s'efforceront de conclure des accords bilatéraux» pour son application.
L'obligation de ou, plus exactement, l'invitation à la réciprocité énoncée comme
condition de la coopération, porte en l'occurrence sur l'échange d'informations concernant la
surveillance des grands risques, aussi bien pour les filiales et succursales des établissements
de crédit tiers, établis à l'intérieur de la Communauté, que pour les filiales et succursales des
établissements de crédit communautaires, établis dans des pays tiers.
La législation spécifique aux banques était en cours de préparation fin 1989. Afin
d'appréhender l'esprit qui devrait présider à leur élaboration, nous pensons justifié de nous
référer aux Quatrième et Septième Directives concernant le droit des sociétés (cf. bibliogra-
phie Nos 43 et 42). La première s'applique d'ailleurs partiellement aux banques et les effets de
la seconde sont considérés comme «différés en ce qui concerne les banques» selon une revue
spécialisée de la Société Fiduciaire Suisse (cf. bibliographie N° 78, p. 15).
Nous proposons d'effectuer un survol des concepts de base, des principes d'application et
des règles d'évaluation, sans entrer dans une analyse technique, et nous nous inspirerons
essentiellement de certains ouvrages spécialisés (cf. bibliographie Nœ 36 à 41)
L'objectif poursuivi consiste à permettre la comparabilité des comptes annuels à
l'intérieur de la CE. Le concept anglo-saxon de «true and fair view», traduit officiellement
par «image fidèle du patrimoine, de la situation financière ainsi que des résultats», s'est
substitué aux divers concepts jusqu'alors appliqués sur le continent comme philosophie de
base.
Les principes d'application anglo-saxons suivants ont en outre été introduits:
—   «substance over form», soit la prépondérance du contenu sur le contenant;
—   «materiality», soit la priorité de la substance.
Les règles d'évaluation peuvent être définies comme suit:
—  prudence, comme règle générale;
—   continuité de l'exploitation (going concern);
—  continuité dans l'application des méthodes (consistant basis);
110
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
—  présentation brute (pas de compensation ou de présentation de valeurs nettes) ;
—   spécificité (évaluation individuelle de chaque poste) ;
—  délimitation des charges et produits sans tenir compte de la date du paiement (accrual
basis) ;
—  évaluation au prix d'acquisition ou au prix de revient historique, diminué des amortisse-
ments nécessaires, avec correction optionnelle par la méthode de !'«inflation accoun-
ting», et explicitation des réserves de réévaluation éventuelles.
Un plan comptable précis doit être suivi en ce qui concerne la structure du bilan et du
compte de profits et pertes.
Une annexe, partie intégrante des comptes, doit comporter différentes informations
analogues aux «notes» anglo-saxonnes, et notamment le montant des engagements hors
bilan, les évaluations ou les amortissements spéciaux effectués pour des raisons fiscales et
qui influencent matériellement les résultats.
L'ensemble des documents que représentent le bilan, le compte de pertes et profits,
l'annexe, de même que le rapport de gestion, doit faire l'objet d'un contrôle de révision.
Le rapport de gestion constituera le reflet clair, fidèle et précis de l'évolution prévisible
des affaires, de la situation de la société et de la marche de ses affaires.
La Septième Directive «comptes annuels consolidés» (cf. bibliographie N0 42) introduit
un concept de base qui, à son origine, constitue un compromis entre deux tendances
différentes: la tendance anglo-saxonne à se baser sur la structure juridique, en se référant au
degré de participation, et la tendance allemande à se baser sur le fait économique, en se
référant au critère du contrôle.
Faute de consensus, le législateur n'a pas explicité une définition du terme de «groupe».
De plus, le compromis consiste en la quasi-juxtaposition des deux approches, dans la mesure
où l'approche dite «de droit» constitue une option, et complète en quelque sorte la seconde
approche, ou approche germanique.
L'objectif poursuivi est de présenter de façon comparable les groupes qui forment une
entité économique. En conséquence, il y a obligation de consolidation dès lors que certains
critères «de droit» sont réalisés, à savoir notamment lorsque la société-mère:
—  détient ou contrôle la majorité des voix de la société-fille ;
—   exerce une influence dominante sans détenir la majorité des voix.
Il y a option de consolidation lorsque certains critères «de fait» sont réalisés, à savoir
notamment lorsque la société-mère :
—   a compétence pour nommer ou révoquer plus de la moitié des membres des organes
d'administration, de direction ou de surveillance;
—   a désigné la majorité du Conseil d'administration;
—   se trouve placée avec sa société-fille sous une direction unique ;
—  détient une participation égale ou inférieure à 20% du capital social donnant droit au
bénéfice et, cumulativement, exerce une influence dominante.
111
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
En ce qui concerne l'établissement et le contenu des comptes consolidés, la Quatrième
Directive s'applique (cf. bibliographie N0 43).
Mentionnons en outre l'introduction de la notion de «sous-groupe». S'il s'agit d'entités
relevant d'une société-mère dont le siège social se situe sur le territoire de la CE, le «sous-
groupe» qu'elles constituent peut être exempté de l'obligation de consolidation, dans la
mesure où:
—  cette société-mère détient la totalité du capital social des sociétés-filles ;
—  cette société-mère détient les 90% du capital de la société-fille et que les actionnaires
restants approuvent l'exemption;
—  le sous-groupe exempté mentionne l'exemption dans son rapport annuel et indique le
nom de sa propre société-mère.
S'il s'agit d'entités relevant d'une société-mère dont le siège social se situe dans un pays
tiers, l'Etat membre concerné a compétence pour exempter le sous-groupe de l'obligation de
consolider ses comptes, à condition que le principe dit de Y « équivalence » soit respecté.
Le contenu de ce concept également nouveau comprend un ensemble d'éléments
cumulatifs, à savoir:
—  les comptes des entités constitutives du sous-groupe situé sur territoire communautaire
font l'objet d'une consolidation au niveau de la société-mère dans le pays tiers concerné;
—  cette consolidation, qui devra être assortie d'un rapport de gestion portant sur le groupe
tout entier, peut être qualifiée d'équivalente, sur les plans qualitatifs et quantitatifs, aux
exigences de la Septième Directive, de la Quatrième Directive et, bien entendu, du droit
national du pays hôte du sous-groupe.
La condition d'équivalence est posée dans le but de concrétiser l'objectif de base de la
comparabilité, sans impliquer qu'il y ait uniformité.
La compétence d'exemption relevant de chaque Etat membre, on peut, à nos yeux,
craindre des divergences dans l'application d'une doctrine qui paraît, de l'avis des commen-
tateurs, plutôt floue et complexe.
On peut espérer que les directives spécifiques aux établissements de crédit, et notamment
aux succursales communautaires des banques dont le siège social se situe dans un pays tiers,
réduiront cette marge d'insécurité juridique et économique. On peut notamment s'attendre à
ce que les Etats membres promulguent une ordonnance spécifique sur l'application du
principe de l'équivalence, à l'instar de ce que prépare l'Allemagne (ordonnance du ministre
de la Justice prévue pour 1990) dans le cadre du Bilanzrichtlinien-Gesetz, qui sera
l'intégration dans la loi allemande des directives communautaires que nous venons d'évo-
quer.
7.2.4.2. Les répercussions pour la Suisse
Dresser un inventaire comparatif des normes suisses et communautaires et évaluer leur
degré de compatibilité est un exercice technique qui sort du cadre de la présente étude.
Devant la perspective d'une dynamique de la coopération basée sur l'obligation de
réciprocité, il nous paraît indispensable que cet exercice soit accompli, dans l'idée déjà à
112
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
maintes reprises évoquée de ne pas perdre l'avantage de l'initiative, de rester en phase avec
le rythme d'évolution du droit communautaire. Il s'agit de plus, dans tout segment de la
coopération identifié, d'éviter le risque de confrontation en cherchant à diminuer le potentiel
de réciprocité négative. Dans la structure de la relation apparaît de façon explicite le
troisième cercle de la réciprocité: celui de Y équivalence. Or, nous avons vu que ce cercle
tendait à circonscrire l'accès à la réciprocité de façon plus étroite que le traitement national
(cf. § 6.2.3.4).
Il s'agit, pour un pays tiers comme le nôtre, de considérer que l'équivalence en matière
de présentation des comptes de bilan et de pertes et profits, de même que leur annexe et le
rapport de gestion qui en font partie intégrante, constitue l'une des conditions essentielles
pour l'octroi de l'agrément bancaire. Il en va de même, toujours à nos yeux, en ce qui
concerne l'obligation de consolidation.
En conséquence, la plate-forme de coordination nécessaire au déclenchement de la
coopération, dans le cadre d'une stratégie basée sur l'obligation de réciprocité, devrait à
première vue impliquer que les sociétés-filles de banques suisses installées sur le territoire de
la CE appliquent en la matière des normes au moins équivalentes à celles de la CE. Il y aurait
lieu, en outre, de veiller à ce que les maisons-mères sises en Suisse cherchent elles-mêmes à
appliquer cette équivalence, pour éviter que l'une quelconque des banques, ou l'un des
Douze, n'excipe d'un comportement taxé de non-équivalence, pour provoquer le refus de
l'agrément bancaire à l'une de ses filiales.
Aux éléments tirés d'une analyse de la dynamique de la coopération s'ajoutent ceux que
l'on peut tirer du marché, comme nous le verrons plus particulièrement dans le chapitre
intitulé «La bourse suisse à la croisée des chemins» (cf. § 7.5). Avançons simplement à ce
stade que le marché paraît réclamer en général une approche comptable différente de la part
des entreprises suisses, et tout spécialement des banques. C'est également l'avis des
spécialistes que nous devrions tendre à davantage d'équivalence, en l'occurrence au plan
international et tout particulièrement communautaire.
Les nombreuses options possibles quant à la structure des comptes annuels (pour les
sociétés non bancaires), quant aux normes d'évaluation, la possibilité de constituer et de
dissoudre les réserves latentes, l'absence d'obligation de présenter les postes à l'état brut, de
faire réviser une annexe explicative et le rapport de gestion, de procéder à une consolidation,
l'absence d'harmonisation des principes de consolidation éventuelle, de la notion de
substance (materiality), ou de l'interdiction de compensation, nous paraissent constituer
autant d'éléments susceptibles de définir un segment de la coopération ou de la confrontation
selon les options de comportement que nous choisirons.
Soulignons également que, dans la mesure où le principe de l'équivalence est satisfait,
les sociétés-mères suisses publiant des comptes consolidés qui englobent toutes les participa-
tions, leurs sous-groupes communautaires peuvent être exemptés d'une consolidation par-
tielle à leur niveau.
Le projet du nouveau Droit suisse des Sociétés anonymes (projet du CF du 23 février
1983), lequel a maintenant passé par les deux Chambres, prévoit certes un certain nombre de
changements allant dans le sens des directives européennes (il prévoit, par exemple,
l'obligation de consolider). Nous savons cependant qu'il reste très en deçà des normes
113
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
communautaires et que, notamment, subsiste la possibilité de constituer et de dissoudre les
réserves latentes, élément qui nous paraît aller à l'encontre du principe de «true and fair
view».
On sait par ailleurs que les banques suisses doivent, depuis le 1er janvier 1990, refléter
dans leurs documents comptables la totalité des engagements hors bilan, ce qui constitue déjà
un progrès important.
Il n'en demeure pas moins qu'une dynamique de la coopération basée sur une stratégie de
la réciprocité telle que nous l'avons définie devrait conduire à un comportement à nos yeux
différent, soit:
a)   définition du segment de coopération ;
b)   inventaire des degrés de compatibilité et des mesures à prendre ;
c)   information officielle à la CE, revenant pour le faible sur l'axe faible-fort à montrer sa
volonté de coopération ;
d)   information au marché, en vue de satisfaire aux exigences que nous qualifierons, par
souci de simplification, d'appel général à davantage de «transparence».
Il va de soi, par ailleurs, que l'approche multilatérale dans la perspective de la création
d'un Espace économique européen, voire d'un sous-Espace financier européen, nécessite
une harmonisation des règles essentielles au sein de l'AELE qui satisfasse aux exigences du
principe de l'équivalence.
Pour terminer, mentionnons que nous n'avons à dessein pas examiné la problématique du
contrôle interne, pour la raison que nous pensons justifié de déclarer sans autre que les
exigences suisses en la matière satisfont largement aux exigences européennes les plus
strictes.
7.2.5. Les fonds propres
7.2.5.1. Normes de la CE
Notre propos n'est pas d'entrer en matière dans une étude technique détaillée de la
compatibilité des normes de la CE et de la Suisse, concernant la définition, le calcul, le
contrôle et la surveillance des fonds propres.
Il s'agit, pour nous, d'examiner en quoi et de quelle manière l'obligation de réciprocité
pour une dynamique de la coopération s'étend également aux normes dont l'objet porte sur
les fonds propres de l'établissement de crédit.
Il n'en reste pas moins que dans le cadre d'une globalisation des marchés, d'une
déréglementation généralisée, et d'une libéralisation de plus en plus approfondie et élargie,
la tendance à l'harmonisation nous paraît inéluctable et le législateur suisse devrait en tenir
compte pour une refonte rapide et une adaptation des principes comptables et de révision.
La Proposition de Directive du Conseil sur les fonds propres (cf. bibliographie N0 44) ne
comporte aucune clause relative à la réciprocité. C'est en l'occurrence la Deuxième Directive
114
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
(art. 8 et 9) qui s'applique à nouveau. L'articulation entre les deux directives est établie
notamment par cette dernière directive qui, dans son exposé des motifs, énonce que la
réalisation de la reconnaissance mutuelle est également conditionnée par la mise en vigueur
de la directive sur les fonds propres. En d'autres termes, pour se voir accorder l'agrément
unique, les filiales d'établissements de crédit sises dans la Communauté et émanant de pays
tiers devront également satisfaire à la norme de la directive sur les fonds propres. Rappelons,
pour la bonne forme, que l'agrément prévu pour les succursales à la Première Directive de
coordination bancaire (art. 4) ne peut plus être exigé pour les succursales des établissements
de crédit agréés dans d'autres Etats membres. Ainsi, la succursale tirera son droit d'exercice
de l'agrément accordé à la filiale d'un pays tiers dont elle dépend et n'aura pas à produire de
capital de dotation.
Les normes de la CE sur les fonds propres des établissements de crédit ne peuvent être
étudiées séparément de l'Accord de Bale qui donne en l'occurrence le cadre général.
7.2.5.2. L'Accord de convergence du Groupe des Dix
La référence utilisée pour l'élaboration de la règle dépasse en l'occurrence le cadre
communautaire, puisqu'elle consiste dans le consensus adopté en juillet 1988 par le Comité
des règles et pratiques de contrôle des opérations bancaires (International Convergence of
Capital measurement and Capital standards, Committee on banking regulations and super-
visory practices of the Bank for International Settlements or «Cook Committee») (cf.
bibliographie N° 46, eh. 4).
Il s'agit de Y Accord de Baie sur la convergence des fonds propres des banques
(cf. bibliographie N° 46, p. 87). Cet accord, essentiel pour le maintien d'une relative sécurité
au plan de la structure bancaire internationale, constitue l'une des pierres angulaires du
«renforcement, ces dernières années, des procédures de contrôle prudentiel» allant «de pair
avec le processus de déréglementation et d'intégration des marchés de capitaux» (ibidem).
Soulignons, au passage, qu'une fois de plus il est constaté que le processus général de
déréglementation ne va pas sans un processus concomitant de re-réglementation.
Le dispositif a pour but de réaliser une convergence internationale de la mesure et des
normes des fonds propres des banques. Il fait suite au double constat établi au début des
années quatre-vingt par le Groupe des Dix (la Suisse, étant «in principio» le onzième
membre à part entière, y a d'ailleurs joué un rôle déterminant) de la forte détérioration de la
qualité des prêts aux pays en voie de développement et de l'essor rapide de la libéralisation
financière, «tendant à la fois à intensifier la concurrence entre les banques et à accroître leurs
possibilités d'entreprendre des investissements à haut risque» (cf. ibidem, p. 107).
Le remède institué passant par le relèvement des normes de fonds propres, il s'agissait de
dépasser le stade déjà acquis de simples ratios d'endettement dans certains pays, et de ratios
fondés sur les actifs à risques portés au bilan dans d'autres, et de parvenir à une meilleure
coordination du contrôle entre les autorités compétentes. En effet, l'application des normes,
d'une part, comportant des incidences directes sur les résultats en comptes de profits et pertes
par le biais de prélèvements comptables portés au crédit des postes de fonds propres et,
d'autre part, reposant sur des définitions et des exigences nationales différentes, il pouvait en
résulter une accentuation des inégalités dans la concurrence.
115
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Le dispositif commun permet de mesurer l'importance des fonds propres et de fixer les
normes minimales en déterminant leur niveau en fonction des risques.
La définition de fonds propres repose sur une distinction entre le «noyau des fonds
propres» et les «fonds propres complémentaires».
Les premiers comprennent le capital-actions et les réserves publiées. Les seconds
comprennent l'ensemble des autres types de réserves. Ce sont les premiers, en raison de leurs
propriétés de mobilité immédiate et de transparence, qui ont été choisis comme critères de
référence.
On peut ainsi estimer «prima facie» que les mesures suisses sont compatibles avec les
exigences du Comité de Bâle puisque le critère d'appréciation se fonde sur des montants
publiés.
Ce nonobstant, il n'en reste pas moins que, techniquement, le montant du résultat net
peut être modifié à la hausse comme à la baisse par l'imputation légale en Suisse des réserves
«latentes».
Si cela ne porte pas à conséquence en matière prudentielle quand c'est à la baisse, il faut
bien relever qu'à l'inverse, à un résultat opérationnel déficitaire peut être substitué un résultat
annuel excédentaire par l'injection de réserves latentes. Même si les variations de réserves
latentes doivent être notifiées, expliquées et justifiées à la CFB, nous ne voyons pas qu'il
existe pour cette dernière une obligation de coopération, ou d'échange d'informations sur
cette matière au niveau international.
Que l'on se réfère, aux fins d'illustration, à la perte essuyée par le Crédit Suisse en 1977
dans le scandale de Chiasso, qui selon les médias devait dépasser le milliard de francs, alors
que cette banque présentait, la même année un exercice bénéficiaire.
Il n'en reste pas moins que dans l'esprit de l'accord en question, nous voyons mal que
l'on puisse, à l'heure actuelle, exciper du phénomène «réserves latentes» pour attaquer une
décision d'octroi d'agrément bancaire unique à un établissement suisse. Comme le men-
tionne ibidem, p. 106, «en Suisse les grands établissements de crédit devraient également
réussir sans trop de problèmes à se conformer au ratio qui met en relation fonds propres et
risques de crédit». Mais il faut bien saisir l'occasion de poser la question suivante: la
réputation de prudence et de solvabilité des banques suisses est-elle un acquis définitif, et
l'approche professionnelle de l'analyse financière se basera-t-elle indéfiniment sur un critère
de pure et simple réputation ?
Au niveau de la CFB, on peut en effet partir de l'idée que la bonne et due exécution de
l'Accord de Bâle est maîtrisée à satisfaction dans la mesure où cette autorité pratique les
quatre méthodes de contrôle préconisées, à savoir:
—  collation des informations nécessaires;
—   imposition de limitations directes aux opérations effectuées;
—   assurances quant au niveau d'expérience des dirigeants;
—  contrôle que l'application des normes garantisse une proportion de fonds propres
supérieure à un certain niveau minimal, ce qui laisse à ces autorités une saine et efficace
liberté de jugement.
116
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
Au plan des relations de nos autorités compétentes avec l'extérieur cependant, même si la
CE et la Suisse sont parties à l'Accord de Bàie, et même si la Directive sur le ratio de
solvabilité (cf. bibliographie N0 45) s'y réfère expressément, il existe toujours un risque pour
que l'un des Douze excipe d'une incompatibilité portant sur une norme qualifiée d'essentielle
pour l'harmonisation préalable à l'application d'une possible reconnaissance mutuelle.
Enfin, nous le répétons, c'est au plan des exigences du marché en matière de transpa-
rence dans les opérations boursières et notamment dans le cadre de la législation réglemen-
tant les offres publiques d'achat que, comme nous le verrons, des exigences déterminantes
risquent parallèlement d'être émises.
Pour terminer sur l'Accord de Bàie, il nous a semblé intéressant de relever les
perspectives qu'ouvre sa dynamique, car elles nous paraissent parsemer le cheminement
futur de la législation suisse d'embûches qui se révéleront de plus en plus importantes au plan
de l'application du principe de la réciprocité, et plus tôt interviendra notre comportement
d'adaptation, mieux cela vaudra.
En effet, le rapport de la Banque des règlements internationaux (cf. bibliographie N0 46,
p. 105) mentionne explicitement que l'Accord de Bâle couvre «actuellement... uniquement
le niveau des fonds propres par rapport au risque de crédit et ne s'étend pas aux diverses
formes de risques de marché, tels que les risques de taux d'intérêt ou de position de change».
En effet, la définition des fonds propres reste de nature purement comptable, et nous
dirons «bilancielle». Il reste à définir l'ensemble des risques que représentent les engage-
ments hors bilan, leur degré de conditionnante, leur méthode d'évaluation qui implique une
sophistication de plus en plus élevée alors même que leur volatilité peut être quasi
instantanée.
Nous faisons ici allusion, notamment, aux nouveaux instruments financiers et nous
renvoyons le lecteur à la documentation spécialisée (cf. bibliographie N0 47) pour un
descriptif approfondi. Qu'il nous soit simplement permis de souligner le poids déterminant
pris par ce type de risques dans l'appréhension prudentielle des établissements de crédit
depuis l'automatisation des opérations qui les concrétisent. Le krach boursier de septembre
1987 est là pour illustrer notre propos.
7.2.5.3. Normes de la Suisse
L'examen de la plate-forme de coordination Suisse-CE, dans le segment de la coopéra-
tion que représentent les fonds propres, s'inscrit dans divers processus d'analyse de
compatibilité tels que les normes portant sur les offres publiques d'achat, l'introduction de
sociétés en bourse et la surveillance consolidée des établissements de crédit. Nous voulons
nous contenter à ce stade de démontrer qu'il existe par le biais des fonds propres un potentiel
général de déclenchement d'une attitude de réciprocité négative au niveau de cette notion,
définie par la CE comme un principe d'harmonisation essentielle, pour l'octroi de l'agrément
bancaire.
La législation communautaire stipule que les réserves doivent figurer au bilan. Selon la
Directive sur les comptes annuels consolidés (cf. bibliographie N° 42), les réserves consti-
tuent un poste séparé «en tant que sous-poste des postes 11 du passif, au bilan des
117
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
établissements de crédit, sauf la réserve de réévaluation qui figurera au poste 12». Par
réserves, la législation communautaire définit les quatre sous-groupes suivants:
—  réserve légale, la définition légale nationale étant réservée;
—  réserve pour actions propres, avec la même cautèle que ci-dessus;
—  réserves statutaires;
—   autres réserves.
Chacun de ces sous-groupes devant figurer au bilan, les réserves latentes au sens du Code
suisse des obligations ne sauraient entrer dans leur définition, puisqu'elles ne figurent pas au
bilan.
L'ensemble de ces réserves entre dans la composition des fonds propres selon cette même
directive (art. 10, lit. L, ch. IV).
Au niveau du compte de profits et pertes nous sommes d'avis que la mise en réserves
«latentes», ou que l'imputation de tout ou partie de celles-ci, pourrait théoriquement
apparaître sous le poste «charges ou produits exceptionnels», soit sur l'un des postes séparés
N0 18 ou N0 17 selon les cas, tels que prévus dans la Directive sur les comptes annuels et
consolidés (cf. bibliographie N0 42).
Le concept des réserves latentes selon le droit suisse nous paraît pouvoir jouer le rôle de
«mater rixarum» dans l'examen d'une procédure d'agrément à la filiale communautaire d'un
établissement de crédit d'origine suisse.
Précisons que le dispositif normatif communautaire n'interdit pas aux banques la
constitution de réserves «latentes». Cette possibilité, bien que controversée, a été admise en
raison des risques inhérents à l'activité bancaire. Cependant les critères de constitution,
explicites et stricts, ne laissent pas aux banques communautaires une marge comparable à
celle des banques suisses. En aucun cas ils ne permettent d'influencer le compte de pertes et
profits par l'injection de réserves «latentes», sauf publicité adéquate dans les comptes et
annexes.
Le Code suisse des obligations définit, à l'article 663, la latitude laissée à l'administra-
tion de la société d'« attribuer à des éléments de l'actif une valeur inférieure à celle qu'ils ont
au jour où le bilan est dressé». Il attribue de surcroît au même organe le droit très large de
«constituer d'autres réserves latentes» pourvu que cet acte soit dicté par une politique
destinée à «assurer de manière durable la prospérité de l'entreprise», et va jusqu'à en
autoriser, quels que soient à la limite les résultats une «répartition des dividendes aussi
constante que possible» dans une longue durée.
De plus, selon le même code (art. 863), si ces réserves latentes sont en principe
imputables à «l'excédent à distribuer», elles peuvent être distribuées indépendamment de la
norme légale, pourvu que leur but consiste à «assurer d'une manière durable la prospérité de
l'entreprise».
En conséquence, une société suisse peut, par voie de dissolution des réserves latentes,
présenter un exercice déficitaire comme étant bénéficiaire. Or, si les réserves latentes ne sont
pas légalement considérées comme des fonds propres en Suisse, il n'en reste pas moins que
le produit de leur dissolution est imputable sur les fonds propres, donc entre dans leur
118
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
composition au plan comptable et qu'elles sont, pour partie et selon des règles précises,
intégrées aux fonds propres dans l'exercice de l'analyse financière.
En fait les banques suisses ont l'obligation de présenter à leurs autorités de surveillance,
soit à la Commission fédérale des banques, les fluctuations que suivent les réserves latentes,
en explicitant le montant de leurs variations, ainsi que leur source et leur utilisation, de même
que la justification de leur emploi.
On peut certes estimer que cette procédure devrait satisfaire en principe aux règles
prudentielles européennes de surveillance de la solvabilité des établissements de crédit, dans
la mesure où celle-ci dépend des fonds propres, s'agissant aussi bien d'établissements
communautaires en Suisse que d'établissements suisses dans la Communauté.
Il n'en demeure pas moins que resteront ouverts trois champs potentiels de confrontation
dans le cadre de l'obligation de la réciprocité pour une coopération entre la Suisse et la CE, à
savoir:
—  l'obligation éventuelle pour la CFB de communiquer les informations concernant les
réserves «latentes» à ses homologues de la CE, impliquant une perte de souveraineté,
une mise en cause du principe de gestion «durable et prospère» institué par le Code
suisse des obligations ;
—  l'obligation pour les banques suisses d'adapter leur structure comptable aux normes de la
CE de façon à concrétiser l'objectif européen de comparabilité ;
—   l'obligation pour les banques suisses d'adopter une définition juridique et comptable des
fonds propres, le poste des réserves y compris, qui soit compatible avec celle de la CE et
qui satisfasse à l'exigence de l'équivalence.
Il nous paraît donc opportun de rechercher et d'instituer un concept de fonds propres
révisé qui satisfasse aux exigences, non seulement du marché international en matière de
transparence, mais aussi de la CE en matière d'équivalence et de comparabilité. En d'autres
termes, il nous paraît impératif, une fois encore, de ne pas nous contenter d'une attitude de
statu quo, ou de refus d'une dynamique de la coopération qui déboucherait sur un scénario de
confrontation, puis d'impasse.
Ces exigences en matière de réserves latentes, nous allons le voir, ne pèsent pas
seulement de tout leur poids par les normes en matière de fonds propres, mais également en
matière de ratio de solvabilité, de mesures fiscales, d'activités boursières notamment.
7.2.6. Le ratio de solvabilité
Comme déjà relevé, la Directive relative à un ratio de solvabilité (cf. bibliographie N0 45)
des établissements de crédit constitue, avec la Directive sur les fonds propres, pour le
législateur communautaire, un élément essentiel «de la reconnaissance mutuelle des agré-
ments délivrés par les autorités nationales» (cf. Exposé des motifs, ch. 3 infine).
Le respect des exigences communautaires en matière de ratio de solvabilité entre donc
dans la structure de la relation de coopération qui, pour les pays tiers, peut donner lieu à un
comportement de «TIT for TAT», soit de réciprocité positive ou négative.
119
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Les exigences en matière de réciprocité, dans le cadre de la Directive sur le ratio de
solvabilité, reposent sur la notion d'équivalence, qu'elle mentionne de façon explicite.
L'objectif de la directive consiste à établir une corrélation objective entre la qualité des
engagements pris par un établissement de crédit et ses resssources en matière de fonds
propres.
En lieu et place des ratios simples, traditionnels qui mesurent ce type de corrélation, sans
intégrer dans les termes de l'équation la variable que représente la diversité des types
d'engagements, elle établit une distinction entre les degrés de risques et la concrétise par le
biais d'une pondération des fonds propres.
De plus, l'ensemble des engagements pris en considération comprend les deux sous-
ensembles des engagements bilanciels et hors bilans. Pour être précis, la Directive sur le ratio
de solvabilité substitue à la pondération des éléments de hors bilans (ancien art. 6, § 1) une
description générale de traitement de ces éléments (art. 6, § 2 à 4), soit propose, en
l'occurrence, une méthode de calcul.
En bref, l'idée consiste à contourner l'obstacle que représente la diversité des nonnes en
matière de fonds propres, en imposant une imputation pondérée aux fonds propres des
risques comptables, basée sur des critères objectifs et communs aux Douze.
Il n'en reste pas moins, d'autre part, que la divergence de concept avec la Suisse demeure
et qu'elle prête donc à un potentiel de réciprocité négative, tant au plan de la Directive sur le
ratio de solvabilité qu'à celui de la Proposition de Directive sur les fonds propres puisque le
numérateur du ratio est constitué par les fonds propres et que les réserves «latentes» peuvent
en l'occurrence constituer un poids relatif déterminant.
La Directive marque une évolution positive, par rapport à sa version première formulée
sous forme de proposition. En effet, la volonté d'une coopération élargie trouve une
expression supplémentaire dans la substitution des pays zones «A» et «B» (la zone «A»
englobant les Douze, les pays de l'OCDE et l'Arabie Saoudite) à celle de la notion
d'emprunteurs «nationaux» ou «autres», selon qu'ils appartiennent à la CE ou non,
éliminant par là une discrimination importante à l'égard de pays tiers comme la Suisse.
A titre d'exemple, la pondération pour les créances sur les administrations centrales et les
banques centrales est de 0 % dans la zone «A» et de 100 % dans la zone «B» (art. 6, al. a,
ch. II, et al. e, lit. i).
Qu'il nous soit permis de relever qu'une telle évolution, sur ce point spécifique, nous
paraît aller de soi, puisqu'elle correspond à l'évidence d'une homogénéité certaine du degré
de solvabilité dans les pays concernés, par opposition à de nombreux autres pays qui
connaissent des problèmes de financement extérieur.
Le fait, néanmoins, qu'une Proposition de directive du Conseil présentée par la
Commission en avril 1988 stipulait une distinction que l'on peut qualifier de discriminatoire
ne doit pas manquer de faire réfléchir un pays tiers comme le nôtre sur les effets possibles
d'un esprit protectionniste sous-jacent, et qu'un retournement conjoncturel peut toujours
raviver.
En fait l'élargissement en question ne repose que sur l'appréhension de critères techni-
ques de solvabilité, et non pas sur la problématique de l'équivalence ou du potentiel de
120
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
réciprocité négative qui demeure entier dans le cadre de la présente directive, et qui tient au
processus de coordination en matière d'information et de surveillance.
Le champ d'application de cette directive (art. 1) porte sur les établissements de crédit.
Les succursales des banques de pays tiers en sont explicitement exclues pourvu, bien
entendu, qu'elles dépendent d'une affiliée sise dans le territoire de la CE, et que cette affiliée
soit au bénéfice de l'agrément unique. De plus, ces succursales, la société affiliée dont elles
dépendent ainsi que la société-mère établie dans un pays tiers doivent satisfaire aux
exigences en matière de consolidation de ratio de solvabilité, réglementées par la Surveil-
lance sur base consolidée (cf. bibliographie N0 33) et la Directive sur les comptes annuels
consolidés (cf. bibliographie N° 42).
Quant à la surveillance de ces succursales, «elle continuera à être réglée par les autorités
compétentes du pays d'accueil», celles-ci pouvant décider au cas par cas, selon «la pratique
dominante ... à confier la surveillance aux autorités des pays tiers lorsque ses règles de
surveillance sont reconnues équivalentes» (cf. bibliographie N" 45, section 11, ch. 2).
La responsabilité de la surveillance prudentielle en l'espèce incombe au pays d'accueil, avec
la faculté de déléguer, sous sa responsabilité, les tâches qu'elle implique au pays d'origine, soit
au pays tiers notamment. Ce serait donc au pays d'accueil de juger dans quelle mesure le pays
tiers accorde l'équivalence aux banques du pays d'accueil. A priori rien n'empêche par ailleurs
de penser qu'à la limite, le pays d'accueil pourrait exciper d'une non-équivalence du pays
d'origine envers l'un quelconque des onze autres Etats membres, alors même que le pays
d'origine aurait, cas échéant, pu prouver qu'il traite de façon équivalente les banques du seul pays
d'accueil, si le pays d'accueil place le débat au niveau supra-national communautaire.
Ainsi l'on constate, une fois de plus, le degré d'incertitude pour les pays tiers que
représente le dispositif normatif communautaire et, par voie de conséquence, l'importance
que revêt un comportement de coopération marqué par une attitude claire et explicite
d'ouverture et de tendance à la coordination.
Il paraît par ailleurs évident que les principes de pondération doivent être appliqués par la
succursale, par la filiale de l'établissement tiers de façon à être rendus accessibles,
analysables par les autorités compétentes au moins deux fois par an (art. 3, al. 3).
Il existe un plan supplémentaire qui accentue la géométrie potentielle d'une confrontation
avec les pays tiers et c'est, en l'espèce également, le schéma de la mise à jour.
En effet, la directive définit (art. 8) une procédure de modification technique qui revient à
donner à la Commission toute compétence d'ajustement, selon la procédure déjà décrite qui
fait intervenir le comité consultatif.
Sans commenter à ce stade le poids du pouvoir dont la Commission bénéficie en l'occur-
rence, il est vrai dans un domaine technique, il nous paraît important de souligner que les Etats
tiers n'ont pas de place ni à la consultation, même en tant qu'observateurs, ni a fortiori à la
décision. Or, une fois de plus, il nous faut constater qu'une mutation normative ainsi décidée
peut ipso facto rendre caduc tout accord bilatéral passé entre les autorités compétentes d'un
Etat tiers, dans le cadre de la surveillance du ratio de solvabilité, avec l'un des Douze.
Les conséquences, tant au plan juridique que pratique, sont suffisamment évidentes pour
renforcer la conviction d'une nécessité de mise sur pied d'une plate-forme de coordination
dans ce segment de la coopération que constitue le ratio de solvabilité.
121
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
7.3. Mesures fiscales
Les mesures de déréglementation que constituent la libération des flux financiers et la
libéralisation des services financiers entraînent pour corollaire la nécessité d'une «re-
réglementation». Le but est, en effet, «d'assurer la qualité et la crédibilité d'un espace
financier européen, dont la CE puisse garder l'entière maîtrise» (cf. bibliographie N° 48,
p. 7).
Ainsi que le Parlement européen le constate (cf. bibliographie N0 48, p. 5) «la puissance
des moyens dont disposent les marchés financiers s'est traduite par un développement
considérable de la sphère financière qui ne s'est pas accompagné d'un développement
parallèle de la croissance économique». Il s'agit d'éviter que la dynamique dite «de la
spéculation» (cf. ibidem, p. 6) n'aggrave ce facteur de discordance entre la finance et
l'économie qui ne peut se développer qu'au «détriment de l'économie réelle». Il s'agit, bien
au contraire, d'endiguer les forces du mouvement de libéralisation et de les transformer en un
«facteur de croissance et de cohésion économique et sociale pour l'Europe». Il s'agit en
outre, et en seconde priorité, de conférer à l'ensemble de l'espace financier européen la
qualité de centre financier à vocation internationale.
En conséquence, la limite de la libéralisation sera définie par une re-réglementation qui
s'inscrira dans le double horizon des contraintes intérieures et extérieures à la CE. Les
critères de référence comprendront l'ensemble des politiques prioritaires au plan national que
sont les politiques monétaire, budgétaire et de l'emploi, et au plan supranational de
développement des régions par la redistribution des ressources. La dynamique de la
libéralisation financière se pliera aux contraintes de ces politiques d'abord, et ne se tournera
vers l'optimalisation du profit qu'ensuite, l'une et l'autre de ces démarches n'étant, bien sûr,
pas forcément incompatibles.
Le dispositif de re-réglementation se développe en l'occurrence sur deux axes: l'axe
monétaire, que nous aborderons dans le cadre de la politique monétaire (cf. § 8), et l'axe
fiscal que nous nous proposons maintenant d'analyser au plan de ses implications potentielles
dans la dynamique de la réciprocité avec les pays tiers.
Comme l'exprime Christiane Scrivener, commissaire en charge de la fiscalité, dans la
notice d'information de la CE du 8 février 1989, le but ne consiste pas à élaborer un dispositif
fiscal communautaire idéal, mais à «supprimer ou à atténuer les risques de distorsion,
d'évasion ou de fraude fiscales liés à la diversité des régimes nationaux». Fidèle à l'esprit de
l'Acte unique, la Commission, par le biais de deux directives, propose de réaliser l'harmoni-
sation minimale qui permette l'application du principe du contrôle par le pays d'origine, tout
en conférant aux autorités compétentes les moyens de coordination et d'échange d'informa-
tions assurant la maîtrise d'une telle délégation des tâches. Il s'agit de la Proposition de
Directive sur la retenue à la source et la Proposition de Directive concernant l'assistance
administrative (cf. bibliographie Nos 49 et 50). Examinons pour commencer la première de
ces directives.
Il est proposé d'instituer une retenue à la source minimale de 15% sur les intérêts perçus
par les résidents communautaires. La directive introduit ainsi une notion fiscale nouvelle:
celle de résident fiscal communautaire.
122
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
Comme on le sait, l'application de cette directive a été au moins provisoirement
repoussée, suite à la fuite des capitaux qu'avait provoquée l'instauration en Allemagne d'une
retenue à la source. Son examen nous paraît cependant indispensable dans la mesure où on
peut partir de l'idée qu'elle illustre bien l'approche du législateur européen d'une part et,
d'autre part, que ses chances d'entrer en vigueur demeurent.
Cette proposition, simple, économique et transparente au plan technique paraît à la fois
modeste et ambitieuse.
Elle apparaît modeste pour les raisons suivantes :
—   Sa portée est limitée à la seule fiscalité des revenus de l'épargne fixe (intérêts
d'obligations, rémunération des dépôts bancaires, etc.) selon la note d'information de la
Commission du 8 février 1989 susmentionnée. Il apparaît en fait à l'examen de la
Proposition de Directive qu'on entend par intérêts «Les revenus de créances de toute
nature, y compris les primes et lots attachés à des fonds publics et à des obligations
d'emprunts», ainsi que «la différence entre le prix d'émission et le prix de rembourse-
ment» des titres dont le revenu est constitué par une augmentation de leur valeur (art. 2).
Le débiteur peut être soit un résident d'un Etat membre, un Etat membre, une subdivision
politique ou une collectivité locale (art. 14). Dans les commentaires (ch. II, art. 2, § 1), il
est précisé qu'il s'agit des créances de toute nature, même assorties d'une clause de
participation aux bénéfices, y compris les dépôts d'espèces et les cautionnements en
numéraire.
En voie de conséquence sont exclus du dispositif les revenus qui n'ont pas un caractère
d'intérêts, comme les dividendes d'actions. Une telle omission souligne le caractère
modeste de l'ensemble. Il est connu en effet que les actions incorporent une partie
substantielle de l'épargne tant des personnes privées que des investisseurs institutionnels.
A telle enseigne qu'en Suisse, le prélèvement à la source s'étend à cette catégorie de
titres. De plus, il existe des instruments d'épargne mixte, groupant le dépôt en espèces et
le dépôt en titres qui bénéficient, en Suisse, d'une exonération fiscale totale (cf. les
comptes d'épargne-placement Invest ou Fiscaplan), ainsi que des revenus sous forme
d'options ou de futures, qui ne tombent pas dans la catégorie des revenus d'intérêt.
—  L'importance du prélèvement ne dépasse pas ce que la Proposition de Directive, dans son
introduction (§ 20), qualifie de «chiffre proche de la moyenne des retenues à la source
pratiquées dans la CE» (de 0% à 35%).
—   Son champ d'application souffre un certain nombre d'exceptions, explicitées:
à l'article 5:
•    épargne à taux privilégié ou exonérée, dite «populaire», sous forme de dépôt en
espèces ou d'émissions ponctuelles;
•    organismes de placements collectifs en valeurs mobilières (fonds de placement) ;
•    prêts entre particuliers ;
•    emprunts internationaux ou euro-obligations ;
•    épargne dont le bénéficiaire est résident d'un pays tiers;
•    intérêts constituant des revenus commerciaux et industriels pour le bénéficiaire (soit
les prêts inter-entreprises) ;
123
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
•   épargne en général quand les Etats membres sont en mesure de connaître les
bénéficiaires des intérêts.
à l'article 4 (§ 3):
m   le domaine d'application des conventions bilatérales conclues entre Etats membres.
La directive paraît ambitieuse pour les raisons suivantes :
—  A l'instar des mesures concernant la liberté de circulation et d'établissement des
personnes, les normes fiscales nécessitent une décision du Conseil à l'unanimité. Or le
fisc, c'est le salaire de l'Etat, c'est le moyen de toutes ses politiques, c'est la marque de
ses succès comme de ses échecs au niveau national, et cet état de fait demeurera le cas
même dans le cadre d'une harmonisation fiscale communautaire. Ainsi par définition
toute mesure fiscale peut être qualifiée d'ambitieuse au plan politique et, a fortiori, une
mesure de portée supranationale comme celle-ci.
Le domaine fiscal constitue l'un des aspects les plus problématiques au plan politique
du programme d'intégration, et la probabilité de mise en vigueur de l'appareil normatif
qu'il comporte dans les temps impartis paraît très faible (cf. bibliographie N0 51, p. 46,
dernier §).
—  Il est évident que la libéralisation des mouvements de capitaux et des services financiers
entraîne un risque élevé de délocalisation de l'épargne.
Pour apprécier ce potentiel de délocalisation, il faut souligner, comme nous le verrons de
façon approfondie plus loin (cf. § 8) que la Directive concernant les flux de capitaux
(cf. bibliographie N" 52) est l'instrument d'une libéralisation complète des flux de capitaux
qui doit intervenir déjà au 1er juillet 1990.
Au plan juridique, la relation de cause à effet entre libéralisation et risque de délocalisa-
tion est explicitée dans le corps de cette directive, dans son 8° considérant selon lequel «il
convient de mettre à profit le délai retenu pour la mise en application de la présente directive
afin que la Commission puisse soumettre les propositions visant à supprimer ou à atténuer les
risques de distorsions, d'évasion et de fraudes fiscales liés à la diversité des régimes
nationaux».
Au plan pratique, il suffit de réaliser qu'un résident sera en droit d'ouvrir un compte dans
n'importe lequel des douze Etats, en monnaie nationale ou en devises, sous forme
d'opération financière liée à une activité commerciale ou non, à court, moyen ou long terme.
Ainsi l'épargne, qu'elle se traduise par un placement à long terme ou qu'elle prenne la
forme d'une opération spéculative à très court terme, se déplacera vers les pôles jugés de
profitabilité supérieure. A court terme, l'épargnant raisonnera en fonction des taux d'intérêt
nominaux, voire des taux de change en cas de réalignement prochain supputé, ou des taux de
change et d'intérêt combinés à moyen et long terme. Si la clientèle privée, devenue au fil des
années «cost minded» agit en fonction d'un tel schéma, il en est de même a fortiori pour les
professionnels, qu'ils soient gérants de fortune, fonds de prévoyance ou trésoriers de grandes
sociétés. Or ces flux de capitaux peuvent, grâce à la technique moderne, se déclencher quasi
instantanément, inscrivant à la limite plusieurs aller et retour quasiment dans l'instant.
Quant à l'inventaire des flux possibles, nous nous référons d'une part à la liste contenue
en annexe à la Directive concernant les flux de capitaux (cf. bibliographie N0 52) qui n'a
124
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
d'ailleurs pas de caractère exhaustif et, d'autre part, au § 8 ci-après. Qu'il nous suffise, à ce
stade, d'indiquer que tous les mouvements de capitaux sont concernés, qu'il s'agisse de
mouvements liés à des activités commerciales, qu'ils soient de nature purement financière,
qu'ils prennent la forme d'un mouvement d'espèces ou de monnaie scripturale, qu'ils se
résolvent à une échéance immédiate ou à long terme, qu'ils prennent la forme d'engagements
conditionnels, qu'ils visent un but purement spéculatif ou de couverture d'avoirs.
Ainsi nous paraît ambitieuse la directive qui a pour but d'éviter la délocalisation de
l'épargne par une retenue à l'assiette limitée. Bien que la directive apparaisse comme une
démarche à la fois ambitieuse dans un contexte politique rendu délicat par les disparités
socio-économiques, et limitée dans le cadre d'une libéralisation complète des flux et des
services financiers, nous sommes d'avis que ses chances de succès peuvent être considérées
comme bonnes, malgré les retards et tergiversations actuels. Cela tant au plan du processus
de formalisation politique qu'à celui de l'application technique.
Au plan politique pour le double motif de la volonté commune de réaliser l'Espace
financier européen en tant que pierre angulaire du Marché unique, et de l'acceptation
nécessaire et déclarée de son corollaire que constitue un processus d'harmonisation fiscale
minimale.
Au plan technique, pour le double motif de sa facilité de réalisation et de sa souplesse
d'exécution. Les distorsions que pourrait entraîner l'application d'un taux unique dans des
situations différentes seront atténuées par l'effet cumulatif du caractère facultatif de son effet
libératoire (art. 7) et le caractère minimal de son taux (art. 4).
Les Etats membres, responsables de son application, pourront opter pour l'effet libéra-
toire lorsque le montant retenu ou l'appareil de contrôle s'avéreront suffisants pour que le
résident fiscal s'acquitte de son dû. Ils opteront pour l'effet non libératoire, soit considére-
ront le montant perçu comme un acompte imputable sur la créance fiscale, le trop-payé étant
restituable au résident fiscal dans les autres cas.
En conclusion, cette mesure, qui constitue un premier pas vers une harmonisation
minimale des règles fiscales communautaires, s'imposera en principe plus rapidement que
l'ensemble du dispositif d'harmonisation proposé par la Commission, et qui porte sur la TVA
et les droits d'accise. Comme le mentionnent J.A. Kay et S.R. Smith (cf. bibliographie
N0 51, p. 67) «le fait qu'il soit virtuellement certain que les propositions de la Commission
concernant l'harmonisation des taxes indirectes ne seront pas mises en vigueur d'ici à 1992
ne doit pas être interprété comme le symptôme qu'il ne se passera rien».
Or, la Suisse paraît s'éloigner résolument, non seulement d'une approche coopératrice
qui se traduirait par la négociation de l'harmonisation, mais encore de toute structure fiscale
qui se rapproche de la TVA. Il nous semble que nos autorités pourraient, dans ce domaine
également, montrer qu'elles se soucient d'éviter une confrontation du type «TIT for TAT»,
et faire la démonstration d'efforts dans le but de tendre à une certaine harmonisation.
L'existence de deux structures fiscales aussi différentes présentera un obstacle d'autant plus
grand que l'intégration de la Suisse au Marché unique se fera plus étroite. Un monde
économique plurinational, doit tendre, par souci de rationalisation et d'économies d'échelle,
par souci de compétitivité, vers une harmonisation des contraintes administratives et
notamment fiscales. Comment la Suisse peut-elle justifier de son intérêt à participer au
125
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
processus pour éviter d'être isolée, tout en se refusant d'envisager la mise en place d'une
coordination minimale pour la dynamique de la coopération? Envisager la coordination ne
signifie pas coordonner passivement, et coordonner ne signifie pas nécessairement perdre sa
souveraineté. Dans ce segment de la coopération également, et peut-être plus fortement que
dans d'autres, nous bénéficions d'atouts qu'il s'agit de faire valoir.
En effet, notre système de retenues à la source est l'un des plus contraignants, tant par le
niveau de son taux que par son application aux non-résidents. De plus, notre Etat ne compte
depuis longtemps plus au nombre des paradis fiscaux, de façon générale.
De surcroît, le caractère non pénal de l'évasion fiscale, ou l'inventaire légal relativement
limité des délits fiscaux en Suisse, ainsi que l'importance des fonds confiés à nos banques
notamment, nous mettent également dans une position de force par rapport à nos partenaires
européens, pourvu que nous montrions par de transparentes velléités de coordination notre
volonté de coopération. Dans le cas contraire, les mêmes atouts pourraient se révéler
embarrassants.
Or le comportement affiché par le CF nous paraît aller dans la direction radicalement
opposée.
Car l'Europe avance dans ce domaine également. C'est ainsi que J.A. Kay et S.R. Smith
(cf. bibliographie N0 51, pp. 67 et suivantes) envisagent trois scénarios de déblocage
possibles du processus fiscal dans la CE:
•    l'arrangement transactionnel, qui pourrait porter soit sur des spectres de produits
exonérés, sans que cela implique des distorsions de la concurrence, soit sur un taux
minimal de TVA adaptable par chaque Etat ;
•    la communauté à deux vitesses, qui verrait la création d'une zone libéralisée et d'une
zone non libéralisée, ce qui représenterait pour les Etats non libéralisés la pire des
solutions, celle que ces auteurs jugent expressément (p. 73) être celle que redoutent
l'Autriche, la Suède et la Suisse, le bénéfice de l'intégration échappant à ces derniers;
•    le report de délai, qui paraît improbable vu les échéances fixées dans le domaine de la
libéralisation financière et de la réalisation du Marché unique.
Un symptôme de cette volonté politique nous paraît être le rapprochement entre la RFA et
la France sur la TVA («Journal de Genève », 26-27 août 1989). La RFA déclare se rallier à la
position française, pourtant favorable à un pays importateur net, qui consiste à maintenir le
système actuellement en vigueur selon lequel les biens exportés vers un Etat membre sont
taxés aux taux de TVA appliqués dans cet Etat. Bien que regrettant une «solution plus
macro-économique», telle que celle préconisée par la Commission, selon laquelle exporta-
tions et importations devaient être traitées à pied d'égalité, soit selon le taux du pays
exportateur, la RFA a tiré les conséquences pratiques des «difficultés insurmontables» que
soulevait la constitution d'une caisse de compensation au niveau européen.
En bref, il apparaît que la Suisse s'engage sur le plus mauvais des scénarios, si elle
poursuit dans son attitude de confrontation, notamment et peut-être surtout en matière
fiscale. Il nous apparaîtrait erroné, quant à nous, d'essayer de poursuivre une politique de
terre d'asile alors que les conditions de mise en péril chez nos partenaires européens
s'estompent et disparaissent à l'horizon d'une conjoncture favorable.
126
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
Nous n'avons fait qu'évoquer la problématique de la structure des taxes indirectes, cela
afin de placer le débat concernant la retenue à la source dans son contexte général. Il est
évident que l'étude des avantages, des inconvénients et des mesures possibles devrait être
faite rapidement et de façon approfondie par nos autorités fédérales avec bonne et due
information au public. Or seul le message du CF (cf. bibliographie N0 13) mentionne cette
problématique, sans l'approfondir et sans indiquer de recherches quelconques en l'espèce.
D'ailleurs le débat semble davantage se situer en Suisse sur le plan politique qu'économi-
que et occulter le vrai problème qui se place au niveau de la compétitivité, partiellement
battue en brèche, de nos banques.
Pour en revenir à la retenue à la source, voyons quelle attitude adopte la Commission par
rapport aux pays tiers dont la Suisse.
Il s'agit de se référer au corps normatif que constituent:
•    la Directive portant sur la libération des flux de capitaux (cf. bibliographie N0 52),
laquelle propose une règle de comportement ainsi qu'un champ d'application clairement
défini ;
•    la Directive concernant la retenue à la source (cf. bibliographie N0 49), qui définit les
risques de distorsions avec les pays tiers ;
•    la Directive concernant l'assistance administrative (cf. bibliographie N0 50), qui prévoit
des mesures de contrôle spécifique.
Il nous paraît également intéressant de relever que, dans sa note d'information du
8 février 1989 (p. 3), la Commission nomme explicitement les deux pays tiers plus
particulièrement visés, à savoir les USA et le Japon.
Au plan historique, nous nous proposons d'ancrer notre réflexion dans la philosophie que
dégage le Rapport sur un espace financier européen (cf. bibliographie N0 48), dont nous
tirons les lignes de force suivantes.
La CE devrait «devenir un centre financier à vocation mondiale», car elle n'occupe pas
une place qui correspond à sa puissance économique. La stratégie consiste à créer une
identité suffisamment crédible et profitable, pour attirer les capitaux tiers tout en plaçant les
barrières qui permettront au marché financier unique de rattraper le retard pris par l'Europe
financière, en faisant d'abord et en première priorité profiter les Etats membres de l'effet
bénéfique de la libéralisation. Celle-ci sera d'abord «intra-omnes» avant de devenir «erga-
omnes ».
La CE recherchera «notamment dans le cadre de l'OCDE et du Conseil de l'Europe, la
conclusion d'accords sur le rapprochement des systèmes fiscaux et l'assistance administra-
tive mutuelle contre la fraude fiscale». Ainsi la CE réalise que les risques d'évasion des
capitaux vers des pays tiers ne seront efficacement écartés, ou suffisamment atténués que
moyennant une approche internationale, si possible multilatérale.
La stratégie consiste à utiliser l'arme de la négociation pour imposer le principe de la
retenue à la source notamment, et de l'assistance administrative en échange d'une libéralisa-
tion «erga-omnes». Il nous paraît en l'occurrence une fois de plus frappant, qu'il soit fait
référence au Conseil de l'Europe et à l'OCDE, et non pas à l'AELE. Citons encore la
Commission : «Tant la libéralisation des mouvements de capitaux que son corollaire, la libre
127
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
prestation des services financiers, pourra exposer aussi la Communauté à la concurrence
inégale de certains pays tiers, en cas de non-réciprocité, et à la déstabilisation de ses marchés. »
Or le protectionnisme a ses limites et la Commission constate que la libéralisation «ne
peut se concevoir indépendamment de l'extérieur». C'est pourquoi la Commission parle
d'un «nouvel esprit d'ouverture d'une Communauté en voie d'intégration financière», par
rapport à l'esprit «défensif» qui avait présidé à l'élaboration des premières directives réglant
les processus de soutien financier. L'exposé des motifs de réaménagement de la directive
N0 72/156/CEE pour la régulation des flux financiers internationaux et la neutralisation de
leurs effets indésirables sur la liquidité interne mentionne «l'affirmation implicite d'une
large ouverture de l'espace financier vers l'extérieur» (cf. bibliographie N0 52).
En fait, il est stipulé à l'article 1 de cette directive modifiée que les Etats membres se
contenteront de s'efforcer à atteindre avec les pays tiers le même degré de libéralisation
qu'entre eux. Il est de surcroît précisé qu'il s'agit là d'une «affirmation implicite», et qu'elle
«ne constitue pas une obligation de libération erga-omnes». Une telle obligation compromet-
trait en effet toute marge de manœuvre dans la négociation que nécessiterait la non-
réciprocité. L'ambiguïté de cette position est d'autant plus grave que, nous tenons à le
souligner, la non-réciprocité se définit aussi bien par rapport à des règles nationales que
communautaires, développant ainsi un potentiel de synergies négatives d'une force nouvelle
pour les pays tiers.
Il n'est d'ailleurs nulle part précisé si la démarche en l'occurrence doit s'entendre comme
étant collective et concertée, ou ne ressortir qu'à un Etat au plan individuel. Jusqu'à ce point
nous nous rallions en fait à l'analyse de l'étude faite par Patrick Dibout (cf. bibliographie
N0 53). Nous ne partageons néanmoins pas le point de vue que l'auteur exprime selon lequel
une démarche isolée aurait peu de chance d'aboutir pour des motifs d'ordre concurrentiel, les
capitaux interdits d'un Etat se transférant instantanément vers un autre ayant déjà libéralisé,
comme la Grande-Bretagne, le Luxembourg par exemple. En effet, rien n'empêche, à notre
avis, qu'un jugement de non-réciprocité valable à l'endroit de l'un des Douze ne porte pas
ses effets à l'intérieur de la CE tout entière.
La directive, qui prend effet au 1er juillet 1990, libéralise entièrement les mouvements de
capitaux, tout en disposant le cadre des re-réglementations que nécessite un tel décomparti-
mentage.
D'abord la directive ne préjuge pas du droit des Etats membres à se protéger contre les
infractions à leurs propres lois et règlements, notamment en matière fiscale, et les laisse
libres et compétents pour la mise en place de toute mesure nécessaire à l'information
administrative ou statistique (art. 4). Cela signifie notamment qu'un des Douze peut en tout
temps demander à l'un de ses partenaires des informations sur les flux de capitaux en
provenance ou à destination de pays tiers.
En conséquence, le résident européen que constituerait la filiale d'une banque suisse
devrait être à même de fournir ces informations sur simple réquisition, provenant à la limite
d'un des Douze avec lequel elle n'est pas en relation d'affaires, et portant sur des flux établis
entre cette filiale et un autre Etat tiers comme le Japon ou les USA, par exemple.
On peut bien entendu se demander quelle serait la réaction des autorités compétentes, ou
simplement de l'ayant droit concerné dans cet autre pays tiers, alors même que ce type
128
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
d'informations est couvert par le secret bancaire suisse, ou dans son propre Etat de résidence.
Au plan de l'analyse de l'obligation de la réciprocité pour une dynamique de la coopération,
il s'agit de définir le risque de réciprocité négative qu'engendre la simple existence d'un tel
schéma potentiel.
La directive précise que l'obligation d'atteindre avec les pays tiers le même régime qu'au
sens de la directive ne constitue pas une obligation absolue. Il s'agit uniquement de s'efforcer
d'atteindre le même degré de libération (art. 7, al. 1). De surcroît, le fait que selon ce même
article (al. 2) ces dispositions ne préjugent pas de l'application des conditions éventuelles de
réciprocité, s'agissant de règles nationales ou du droit communautaire, implique que la
directive présente un caractère défensif aussi bien que libéral. Libéral dans la mesure où il
marque la limite légale du caractère facultatif de la disposition. Défensif dans la mesure où il
fait apparaître clairement que les conditions de réciprocité au plan national priment les
conditions de réciprocité au plan communautaire. Encore une fois, la réciprocité devrait
pouvoir être démontrée comme établie à la limite avec la totalité des Douze pris individuelle-
ment.
D'après l'annexe I de la directive, laquelle, nous le répétons, n'a pas un caractère
exhaustif, à chaque hypothèse définie des mouvements de capitaux est intégrée la double
possibilité de flux dirigé vers la CE par des non-résidents, et dirigé hors la CE par des
résidents. Selon les notes explicatives, les entreprises concernées sont les «entreprises
juridiquement indépendantes (filiale à 100%) et les succursales». Par résidents et non-
résidents on entend «les personnes physiques ou morales d'après les définitions établies par
la réglementation sur les changes dans chaque Etat membre». De plus, la portée du dispositif
comprend non seulement les établissements de crédit mais également les établissements
financiers, soit notamment les compagnies d'assurances, alors que le champ d'application
s'étend également aux prêts hypothécaires. On peut, selon nous, partir de l'idée que chacune
de ces prestations, que chaque type de prestataire est susceptible de faire l'objet d'une
réglementation séparée, au plan bilatéral, avec les pays tiers. A titre d'exemple, nous
mentionnons l'accord sur les assurances-choses. Quant à la Directive sur la retenue à la
source, elle prolonge la Directive sur la libération des flux de capitaux dans ses effets.
Voyons de quelle façon.
Dans les observations générales (ch. 12) il est souligné, en référence à l'article 4 de la
précédente directive, qu'un «Etat membre aura toujours la faculté d'obtenir de ses banques
des informations sur les transferts de capitaux à l'étranger effectués par ses résidents, soit
lors du transfert, soit a posteriori».
Au § 25, il est répété que la CE «devrait engager soit sur une base bilatérale, soit dans un
cadre multilatéral comme l'OCDE, des négociations avec les principaux pays tiers».
L'utilisation du conditionnel ne marque pas, à nos yeux, que l'expression d'une tactique
diplomatique: elle marque que l'ouverture «erga omnes» ne figure pour le moins pas au
niveau des priorités. Dans l'exposé des motifs (I considérations générales, § 3), il est indiqué
que «le taux minimum d'imposition obligatoire dissuadera les investisseurs de la CE de
transférer des fonds vers d'autres Etats membres uniquement pour se soustraire à l'impôt».
Cette considération marque la limite du dispositif à l'égard de l'évasion vers des pays tiers.
C'est pourquoi l'article 9 stipule que pour limiter ces risques la CE entamera des négocia-
tions afin d'étendre le champ d'application géographique de la retenue à la source.
129
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
On jugera sans peine de la portée du potentiel de réciprocité négative que comporte le fait
que la Suisse pratique une politique d'exonération de la retenue à la source dès lors que le
débiteur est un non-résident, dans le cadre notamment d'un dépôt fiduciaire.
Or, le schéma du dépôt fiduciaire sous-tend une trilogie : le fïduciant qui agit à ses risques
et périls et qui n'apparaît que vis-à-vis du fiduciaire, l'intermédiaire financier ou fiduciaire
qui replace le même montant en son nom propre et l'établissement dépositaire, en principe
une banque qui ne peut établir de lien avec le fiduciant, soit qui ne peut connaître l'origine
des fonds. Afin de maintenir la viabilité de telles opérations, qui représentent des montants
d'autant plus substantiels que les expectatives monétaires à court terme sont intéressantes, les
banques suisses vont-elles s'engager à ne pas recycler des fonds communautaires dans la CE
par le biais d'opérations fiduciaires? Si oui, moyennant quelle voie institutionnelle et en
vertu de quel mandat politique ? Ou bien les banques suisses vont-elles adopter un comporte-
ment de confrontation et prêter le flanc au potentiel de réciprocité négative ?
On conçoit en effet qu'il y a discordance entre la norme communautaire selon laquelle les
non-résidents sont exemptés de l'impôt à la source (art. 1, al. 2) et le schéma fiduciaire ci-
dessus explicité. Comme expliqué dans Observations générales, ch. 23, de la directive, les
limitations dépendant «uniquement d'une pratique administrative plus restrictive» (en
matière de publicité sur les opérations) «peuvent et doivent être éliminées». Le principe est
considéré comme un point d'harmonisation minimal ou essentiel, tant que l'harmonisation
des législations sur le secret bancaire est encore jugée impossible.
C'est dans cette idée de «renforcement de la coopération entre administrations fiscales»
(cf. bibliographie N0 49, observations générales, ch. 26) que la Commission propose une
directive qui modifie les dispositions de la directive du Conseil 77/799/CEE du 19 décembre
1978, selon laquelle «l'échange d'informations était limité par le fait qu'une autorité
compétente n'était pas tenue de rechercher ou de transmettre à l'autorité compétente d'un
autre Etat membre des informations que la législation ou la pratique administrative de son
pays ne l'autorise pas à recueillir ou à utiliser pour ses propres besoins».
En vertu de la Directive d'assistance mutuelle (cf. bibliographie N0 50), qui entre
également en vigueur le 1er juillet 1990, aucun Etat membre ne peut plus se prévaloir de
pratiques administratives restrictives, pour refuser de donner aux autorités fiscales d'un
autre Etat membre, toute information sur la situation fiscale d'un résident. Il suffit pour ce
faire que les autorités requérantes puissent «faire valoir des raisons précises permettant de
présumer qu'un de ses résidents a transféré, directement ou par l'intermédiaire d'un autre
pays, des fonds importants» sans avoir accompli ses devoirs fiscaux (art. 1er).
Le pouvoir d'investigation ainsi conféré est grand car la notion de présomption n'est pas
définie, donnant libre application à tout soupçon, en l'absence de toute documentation
objective. Comme la pratique l'a déjà montré, il suffirait que les autorités fiscales ayant
demandé à une banque de confirmer ou d'infirmer l'existence d'une relation avec un résident
donné ne reçoivent aucune réponse pour qu'elles puissent «de facto» en déduire une
présomption suffisante.
La pratique administrative qui consiste par exemple à créer un cloisonnement de
l'information entre les autorités de surveillance prudentielle et les autorités fiscales, entre
l'administration des fonds de prévoyance de droit public et les autorités fiscales, entre les
130
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
fonctionnaires relevant de départements ou de ministères différents, entre la CFB et le
Département des finances, tombe. Il devrait probablement en aller de même entre l'Organe
de révision, ou de contrôle, et les autorités fiscales.
Il nous paraît inutile d'examiner de façon plus détaillée quel risque de réciprocité
négative il existe dans ce domaine entre l'un quelconque des Douze, ou la Communauté et la
Suisse notamment.
Que se passerait-il, au cas où la structure de réciprocité directe entre la Suisse et la CE ne
serait en l'occurrence pas contestée, mais que les autorités fiscales de l'un des Douze s'y
réfèrent pour exiger, en application de cette norme, que les autorités fiscales suisses donnent
toute information concernant un ayant droit résidant au Japon, ou dans n'importe quel autre
pays tiers?
En l'absence de toute initiative de coordination visant à satisfaire de façon institutionnali-
sée à l'obligation de réciprocité, les banques suisses ne se retrouveraient-elles pas à la merci
d'une politique systématique de mainmise des autorités fiscales des Douze sur le contenu de
leurs relations avec les tiers non résidants communautaires, ne serait-ce que pour la raison
qu'elles auraient à prouver qu'il ne s'agit pas de relations liées avec des résidents
communautaires ?
Dans le domaine fiscal également et peut-être plus particulièrement, car c'est le plus
sensible au plan politique et là que l'image de la Suisse en l'occurrence pourrait la desservir,
la coopération passe par la mise en œuvre d'une stratégie par définition volontariste de la
réciprocité dans le cadre d'une négociation dont on sent bien qu'elle ne peut être que
bilatérale Suisse-CE, étant donné le caractère prédominant des idiosyncrasies concernées.
Nous ne saurions être complet sans souligner les contraintes de marché et de compétiti-
vité que l'absence d'une plate-forme de coordination soulèvera pour les entreprises suisses
et, particulièrement, pour les banques. Autant la tendance à l'harmonisation fiscale permet
de réaliser des économies d'échelle substantielles, autant une divergence de fond en la
matière entraîne des pertes de ressources importantes. Même si cet aspect n'entre pas dans le
contenu de la structure de la coopération que nous analysons, il n'en constitue pas moins une
raison supplémentaire qui plaide en faveur d'un changement de comportement au plan
bilatéral Suisse-CE, tant il est vrai que la Suisse dispose, en matière fiscale dans le domaine
bancaire, d'un segment de la coopération à la valeur spécifique qui justifie la constitution
d'une plate-forme de coordination.
7.4. La dynamisation du mouvement de concentration
7.4.1. Les facteurs de dynamisation
7.4.1.1. Le facteur politique
Le facteur politique constitue à notre sens l'élément le plus important dans le processus
en cours de dynamisation du mouvement de concentration des entreprises, sur territoire
communautaire.
131
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
La volonté politique exprimée au niveau communautaire a pour objectif, comme nous
l'avons mentionné sous § 7.3., de conférer à l'ensemble de l'Espace financier européen la
qualité de centre financier à vocation internationale. L'expression de cette volonté s'inscrit
dans le cadre d'une politique plus large, que la Commission a fait sienne, à savoir la
protection du marché européen, dans l'attente que le dispositif mis en place par les mesures
de libéralisation intérieure permette d'affronter la concurrence des pays tiers tels que les USA
et le Japon, dans une perspective de progrès économique général. La Commission ainsi que
le Parlement européen traduisent cette stratégie de défense de la CE par l'explicite
identification de la position de vulnérabilité dans laquelle la place «tant la libération des
mouvements de capitaux que son corollaire, la libre prestation des services financiers qui
pourra exposer aussi la CE à la concurrence inégale de certains pays tiers, en cas de non-
réciprocité, et à la déstabilisation de ses marché» (cf. bibliographie N° 48, p. 15).
Dans l'idée d'une dynamique de la coopération avec la CE, les pays tiers doivent en
conséquence constamment se placer au niveau d'une finalité politique qui nécessite la mise
en place de moyens normatifs et qui, pour réaliser son objectif lointain, leur ménage, par le
biais de la stratégie de la réciprocité, l'alternative d'une coordination étroite ou d'une mise à
l'écart au moins provisoire.
L'un des moyens, mis en place par la stratégie communautaire, consiste dans la
réallocation des ressources. Au plan macro-économique, le processus d'économie d'échelles
visé passe, notamment, par le mouvement de regroupement et de concentration des
entreprises.
Il existe donc, au sein de la Commission et du Conseil des ministres, une volonté
politique qui consiste à faciliter, à encourager la réallocation des ressources intracommunau-
taires, d'une part par l'érection d'un système de défense vis-à-vis du potentiel de prise de
contrôle de ces ressources par des pays tiers, et d'autre part par l'injection d'un enzyme
normatif dans le tissu communautaire, notamment en ce qui concerne le mouvement de
concentration d'entreprises et sa dynamisation.
Soulignons à ce propos que le processus de défense s'inscrit dans le cadre élargi de
l'ensemble des politiques budgétaire, monétaire et de l'emploi puisque le mouvement de
concentration, au plan multinational, ne peut qu'influencer la mise en œuvre de ces
politiques et, à la limite, tendre à la faire échapper au contrôle du Prince.
7.4.1.2. Le facteur du marché
Il nous paraît nécessaire d'aborder l'analyse du facteur du marché, en tentant de définir
son «poids» exprimé en unités monétaires dont on sait, intuitivement, qu'il est considérable.
L'«AGEFI» du 5 septembre 1989, sous le titre «Transactions boursières internationales:
elles atteindraient cette année un montant sans précédent», qui nous résume une récente
étude publiée par Salomon Brothers, la firme de courtage américaine, nous en donne une
idée.
Selon elle, les achats d'actions internationaux, soit ceux effectués par des étrangers,
ascenderont à quelque 1400 milliards de dollars en 1989 (contre 1340 milliards de dollars en
1987). Ce montant pourrait atteindre 3900 milliards de dollars en l'an 2000.
132
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
La ventilation des opérations au plan géographique révèle que les Européens viennent en
tête, puisqu'ils représentent les 72% du total de 1210 milliards de dollars d'achats
internationaux effectués en 1988 et qu'en outre 82% de ce chiffre d'affaires ont été réalisés
sur les places financières européennes.
Quant au montant des fonds investis, fin 1988, en valeurs étrangères, il s'élevait à 640
milliards de dollars, représentant les 6,7% de la valeur capitalisée globale des actions cotées
sur le marché (soit 9550 milliards de dollars en tout). Nous ne disposons pas d'une
ventilation plus fine permettant d'isoler les paramètres purement communautaires, mais il est
notoire que Londres accapare un pourcentage élevé de ces différentes valeurs. L'étude
mentionne que les détenteurs britanniques de capitaux étrangers arrivent en tête de la liste
avec 180,5 milliards de dollars.
Ce qu'il faut, à nos yeux, bien retenir, c'est l'importance décisive de l'enjeu à la fois
financier et économique que représente la possibilité de placer les facteurs de production
d'une entité donnée dans le flux du marché des capitaux, et ce de façon attractive puisque le
débat se situe dans le cadre d'une globalisation et d'une déréglementation générale.
Il ne s'agit pas seulement de participer à la création de richesses financières pour
bénéficier de leurs retombées économiques (le volume des transactions financières « atteint
en effet environ 25 fois le chiffre d'affaires du commerce mondial» (cf. bibliographie N0 48,
p. 10), mais également de participer à la création de richesses économiques par le biais de
l'investissement, et d'assurer le processus d'amélioration de la productivité, indispensable
dans un cadre libre-concurrentiel.
Or, selon cette même étude, la tendance à investir dans une part toujours plus importante
de titres étrangers ne fera que se renforcer dans le cadre de la gestion institutionnelle; le
niveau du taux d'intérêt relativement bas dans la plupart des pays industriels, la création d'un
grand Marché unique en Europe après 1992, et la multiplication des concentrations
internationales d'entreprises inciteront de plus en plus les investisseurs institutionnels à
acheter étranger.
Participer de façon active à ce marché définit l'un des enjeux les plus importants de
l'avenir si l'on songe aux sommes que représentent les fonds de pension américains et
japonais par exemple. La stratégie de la réciprocité trouve, dans ce domaine, sa véritable
dimension et constitue, pour la Suisse également, une chance unique de survie et de
développement.
Pour la bonne forme, nous tenons à préciser, à propos du «krach» du 19 octobre 1987,
nous référant à l'éditorial du «Journal de Genève» des 26 et 27 août 1989, qu'il «n'est plus
qu'un mauvais souvenir». Au-delà de cette formulation quelque peu stéréotypée, qui
exprime il est vrai de façon fidèle l'ambiance actuelle des marchés, même suisses, il y a lieu
de relever, avec l'auteur de cet article, Jean-Luc Lederrey, que «la remontée régulière et
rapide de la bourse après octobre 1987 s'explique par le caractère fondamentalement sain de
la situation économique actuelle des pays industrialisés».
Face aux incertitudes que représentent les grands déséquilibres de l'économie mondiale,
et notamment le déséquilibre de la balance des paiements américaine, l'anticipation des
besoins en placement des fonds institutionnels et des mouvements de concentration à venir,
notamment au sein de la CE, donne le ton et dirige le marché.
133
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Les lignes de force du marché qui sous-tendent le processus de libéralisation, comme
nous l'avons déjà mentionné, seront analysées de façon plus approfondie sous le titre
consacré à la libération des flux de capitaux (§ 8). A ce stade, et pour marquer par ailleurs
combien la connaissance de cette problématique est devenue de portée générale, nous avons
choisi de limiter nos références à deux résumés, présentés dans la presse, de la publication
d'Arthur Andersen: «European Capital Market: A strategic forecast. The Economist
Publication Ltd» publié le 25 janvier 1989, soit dans «Financial Times» du 25 janvier 1989
et dans le «Figaro» des 10 et 11 juin 1989.
La globalisation du marché des capitaux correspond à une intégration des marchés
nationaux, à l'issue de laquelle le prix des instruments négociés sur l'un des marchés est
déterminé par l'évolution de l'équilibre entre l'offre et la demande des capitaux sur
l'ensemble du système défini.
A l'origine de ce phénomène, qui se développe au plan mondial et dont l'intégration
financière communautaire n'est qu'une des résultantes et des composantes, les sources citées
évoquent trois causes principales :
—  la déréglementation ou le décompartimentage des marchés financiers nationaux et leur
ouverture aux agents étrangers, investisseurs directs ou intermédiaires;
—   la diversification politique et géographique de la masse des investissements en prove-
nance des multinationales et, plus substantiellement, en ce qui concerne le moyen et le
long terme des investisseurs institutionnels américains et japonais, mais également, et
dans une moindre mesure, européens;
—  le progrès technologique permettant aux différents agents investisseurs directs, comme
aux intermédiaires, d'accéder instantanément et en temps réel à l'information relative au
prix de tout instrument financier.
La globalisation comporte comme conséquence un moindre coût du capital pour les
emprunteurs et un rendement accru pour les investisseurs. A l'opposé, l'absence d'intégra-
tion des places européennes, voire d'une partie d'entre elles, entraînerait une perte de
compétitivité non seulement des intermédiaires mais aussi des agents économiques indus-
triels et commerciaux dans l'accès au marché des capitaux par rapport à leurs homologues
des pays tiers.
Or, vu la vulnérabilité des places financières des Etats membres à l'exception de
Londres, du Luxembourg et, dans une certaine mesure de Francfort, les risques de
délocalisation des capitaux et de distorsion des politiques communautaires sont jugés comme
étant élevés. Pour les gens de la pratique par exemple, il apparaît clairement que «la
fragmentation actuelle des marchés européens constitue un handicap sérieux par ses consé-
quences: liquidité insuffisante, disparité en matière de normes et de règles de fonctionne-
ment, inefficacité des processus de dénouement», ou de règlement-livraison.
Un facteur important de risque et de coût à ne pas oublier consiste dans le processus de
règlement-livraison des opérations, qui «constitue une condition sine qua non à toute
stratégie de participation au marché global des capitaux». En effet, les opérations sur titres,
qui portent sur des montants considérables et auxquelles l'automatisation confère une
fréquence quasi infinie, devraient normalement chacune entraîner un déplacement physique
de titres.
134
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
Pour pallier l'impraticabilité d'un règlement-livraison physique, il est procédé à deux
approches parallèles: la dématérialisation des titres et l'automatisation des livraisons. Or les
processus de dématérialisation paraissent très diversement engagés au sein de la CE. De
grands espoirs sont fondés sur le système RELIT français, tandis que le concept TAURUS en
Grande-Bretagne paraît se heurter à d'importants problèmes. Que l'on songe simplement au
risque qu'entraîne le fait d'être dans l'incapacité de déterminer à un moment donné la
localisation d'instruments comptant pour des centaines de milliards, voire qu'ils s'avèrent
déposés auprès d'un établissement qui, à l'instar du cas «Herstadt», se trouve en 24 heures
dans l'impossibilité matérielle de procéder à une livraison et soit instantanément mis en
faillite.
Nous avons voulu évoquer ce problème technique de la livraison des titres pour souligner
l'absolue nécessité d'accords logistiques, comme partie intégrante de la globalisation des
marchés.
D'ailleurs l'étude d'Arthur Andersen conclut que le marché des capitaux communau-
taires va continuer à croître substantiellement après 1992 mais de façon ralentie, soit à un
rythme annuel de 10 à 15 %, contre 30 % en moyenne de 1984 à 1987, et que, même dans ces
conditions, la plupart de ces marchés ne sont pas aptes à intégrer cette croissance, car les
«opérations se déroulent dans des places étroites, dotées d'une liquidité modeste, d'un
système de compensation et de règlement-livraison inefficace, qui les rend non attractives
pour les flux de fonds internationaux». A cela s'ajoutent les lacunes en matière d'informa-
tion et le manque général de transparence.
7.4.1.3. Conclusion
En conclusion, la majorité des panellistes interrogés (80%) dans le cadre de l'étude
d'Arthur Andersen est d'avis que, dans ces conditions, le marché international des actions va
se concentrer à Londres, Tokyo et New York.
Si l'on ajoute à cette analyse l'opinion des dirigeants de la Deutsche Bank parue dans la
«Handelsblatt» du 22 juin 1989, selon laquelle «il ne faut pas compter sur une bourse
européenne centralisée», il nous paraît que les conclusions suivantes s'imposent:
—  la pression, que font subir la volonté politique d'intégration et le phénomène libre-
concurrentiel de globalisation, se traduira en priorité par une dynamisation du processus
de concentration des entreprises, par le biais des offres publiques d'achat (OPA);
—  ce n'est que subsidiairement, et dans un avenir non encore définissable, que ces pressions
se traduiront par des réallocations du facteur capital, par le biais d'une bourse européenne
centralisée ;
—  c'est en conséquence sur un dispositif normatif réglementant les OPA qu'il s'agit de
mettre l'accent en priorité;
—  le risque de délocalisation des ressources, et de concentration sur trois places privilé-
giées, est devenu si important que la CE est obligée d'utiliser l'arme de la réciprocité
dans un sens de protection, au moins temporaire, et en attendant que l'Europe financière
ait trouvé son identité et sa force ;
—  la pénétration du Marché unique et la participation à son dynamisme ne sont guère
concevables sans une approche au moins partiellement basée sur les OPA ;
135
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
— il est en conséquence prioritaire pour les pays tiers comme la Suisse d'examiner les
implications que ce processus comporte pour la définition de leurs structures relation-
nelles avec la CE.
7.4.2. Le dispositif normatif
7.4.2.1. Champ d'application
En Angleterre et aux USA les notions de fusion («merger») et d'offre de prise de
contrôle («take over bid»), ou offre publique d'achat (OPA), sont souvent indifféremment
substituées l'une à l'autre.
La notion de fusion, que l'on désigne également par les termes de «assets merger» ou de
«legal merger», implique que l'ensemble des actifs et passifs d'une ou de plusieurs
entreprises sont intégrés à une nouvelle entité, ou que cette intégration donne lieu à la
naissance d'une entité nouvelle.
Une OPA, que l'on traduit également aux USA par l'expression «tender offer», signifie
en principe une offre sous forme de titres ou d'espèces en échange de titres d'une société
avec droits sociaux, ou de titres convertibles en actions incorporant de tels droits, par
exemple des actions, des obligations convertibles, des droits de souscriptions, des options et
des warrants. Le but de l'OPA est de contrôler la société cible, et l'offre comporte une
condition résolutoire aux termes de laquelle elle doit se concrétiser par un nombre d'actions
suffisant pour permettre le contrôle. La société contrôlée subsiste donc, ce qui n'est pas le
cas dans un processus de fusion.
La proposition de Directive concernant les OPA (cf. bibliographie N0 54) a pour objet
toute opération de prise de contrôle portant sur une société à capital-actions, dont le siège
social se situe au sein de la CE et qui est ouverte au public, qu'elle soit cotée en bourse ou
non, et l'objectif de ce dispositif normatif ne porte en conséquence que sur la concentration
par voie d'OPA, et pas sur la concentration par voie de fusion. Nous avons décidé de limiter
notre examen à la concentration par voie d'OPA, vu que l'élaboration du dispositif est
nettement plus avancée que pour les fusions, et nous nous contenterons d'aborder la
problématique de la fusion.
On peut constater, avec le «Journal de Genève» du 6 mai 1989, que le débat en matière
de fusion paraît se heurter à des oppositions de principe; celle de la Grande-Bretagne qui
«renâcle devant un texte qui ferait que le droit communautaire aurait le pas sur sa propre
législation», de l'Allemagne qui veut «protéger ses entreprises de la convoitise de ses
partenaires», alors que la France, qui part de l'hypothèse de travail que «les concentrations
d'entreprises constituent une chance pour la CE d'améliorer sa compétitivité face à ses
concurrents japonais ou américains», désire simplement éviter une surcharge des services de
la Commission. Au plan des fusions, le débat porte en réalité sur l'opportunité d'un transfert
de souveraineté des Etats membres à la Commission, sur un terrain d'importance aussi vitale
et d'étendue aussi floue que le contrôle de l'émergence de positions dominantes dans le
marché.
En ce qui concerne les OPA, à l'inverse, la compétence du contrôle demeure, comme
nous le verrons plus loin, au niveau national. C'est probablement la raison pour laquelle un
136
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
consensus a pu se former autour de la directive réglementant ce processus de concentration,
alors qu'il paraît loin de l'être pour celui de la fusion.
La complexité des intérêts enjeu se reflète dans l'âpreté de la négociation en cours sur les
fusions, qui atteignait un degré suffisant fin 1989 pour que la «Neue Zürcher Zeitung» du
21 novembre conclue qu'apparemment «une position dominante dans le marché ne devrait
pas être interdite en soi, mais qu'une solution spécifique devrait être trouvée au cas par cas»,
que le candidat acquéreur, personne physique ou morale, soit de nationalité communautaire
ou non.
La problématique concurrentielle devrait être réglée dans le cadre d'un dispositif qui
porterait sur les fusions et dont le concept de base est actuellement en voie de négociation.
L'enjeu nous paraît cependant être d'importance car il constitue une lacune fondamentale
dans le dispositif normatif communautaire en matière de concurrence. C'est ainsi qu'appa-
remment («Journal de Genève» du 20 juillet 1989) la CE serait maintenant parvenue à un
«compromis de principe sur le contrôle des concentrations d'entreprises qui devraient être de
plus en plus nombreuses dans la perspective de 1993».
Tel semble bien être le cas, puisque selon le «Journal de Genève» du 22 décembre 1989,
les Douze sont tombés d'accord de conférer à la Commission un droit de veto sur «toute
fusion d'entreprises donnant jour à un groupe au chiffre d'affaires supérieur à 5 milliards
d'écus». Cette clause serait en outre de nature évolutive, dans le sens que suivant les
expériences le seuil minimal d'intervention pourrait être abaissé^par la suite. En deçà, c'est le
pays d'origine qui est compétent pour faire respecter les règlements et traités en l'occurrence.
En bref, il faut s'attendre à la promulgation d'une directive sur les fusions, qui fera
vraisemblablement appel aux compétences supra-étatiques en matière de contrôle de la libre
concurrence, entraînant dans la même mesure un abandon de souveraineté des Etats membres
au profit de la Commission.
Le «Figaro» des 16 et 17 septembre 1989, rapportant vraisemblablement la volonté
particulière que marque la France à aboutir notamment dans ce domaine, se référant aux
«réels efforts» de la présidente française de la commission de travail, Edith Cresson, parle
d'un «projet de compromis» et annonce qu'un «accord semble en vue» sur les fusions lors
du prochain Conseil des Ministres.
Un jour après le Conseil, le «Journal de Genève» du 19 septembre 1989 parle d'un risque
«d'hypothéquer l'adoption rapide d'une législation... à l'état de projet depuis quatorze ans ».
La RFA s'était en effet opposée au transfert de compétence que constituerait l'instaura-
tion d'un droit de veto exclusif à la Commission européenne sur les plus importantes fusions.
Le but d'un tel droit est évidemment d'éviter que le Marché unique ne soit écrasé dès 1993
par quelques grands groupes tout-puissants qui annihileraient toute force concurrentielle. La
RFA veut conserver son droit de veto au niveau national, en l'occurrence détenu par la
Commission des cartels. L'Angleterre a également fait part de ses réticences, voulant
maintenir cette compétence au niveau national également pour sa Commission des mono-
poles et des fusions. C'est exactement la démarche inverse qui est suivie par des Etats
«économiquement moins puissants et dépourvus d'organisme de contrôle propre (Pays-Bas,
Luxembourg, Danemark, Belgique, Portugal).
137
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Le mode de décision lui-même pour l'adoption de cette directive n'est pas clair.
D'aucuns le prétendent à la majorité qualifiée (ceux qui «ont la fibre européenne» selon le
«Figaro»), d'autres préconisent l'unanimité.
Allemands et Britanniques tendent à se fonder sur les articles 85 et 86 du Traité de Rome
qui réglementent les abus de "position dominante et les ententes. Cherchant à éviter de faire
jouer à la Commission le rôle d'instrument de la politique industrielle, ils visent, à nos yeux,
notamment à éviter tout comportement négatif du type «TIT for TAT» à l'extérieur de la CE.
En outre, ces deux pays jouissent notoirement d'une structure multinationale plus importante
que les autres, et ils entendent bien conserver chez eux la maîtrise et le suivi de leur
avantage.
En ce qui nous concerne, nous voyons difficilement, si nous nous plaçons dans le
mécanisme de la dynamique de l'intégration européenne, comment un domaine d'importance
aussi stratégique que les fusions pourrait échapper, à terme, à une certaine mainmise des
instances supra-étatiques, à un transfert de souveraineté important au moins au plan de ses
conséquences économiques. Ou alors il faudra tendre, à la limite, à renoncer à la finalité
politique dont chacun sait qu'en soi la finalité des grandes fusions ne peut être lointaine ni lui
présenter de dialectique contradictoire.
Il nous est apparu nécessaire d'aborder la problématique de la fusion d'entreprises
d'abord pour bien délimiter l'objectif du dispositif réglementant les OPA, ensuite pour
souligner l'importance d'une approche globale par les pays tiers de la stratégie de la
coopération mise en place par la CE dans le domaine névralgique des concentrations
d'entreprises. En effet, il nous paraît évident que si les moyens mis en place par la CE, pour
atteindre ses objectifs dans le sous-ensemble des OPA, consistent dans une stratégie de la
réciprocité, tel sera également le cas a fortiori et de manière nécessairement plus restrictive
pour les fusions d'entreprises. Dans ce dernier domaine, pourquoi attendre la promulgation
de l'appareil normatif, soit la conclusion des négociations, pour montrer une attitude
coopératrice en mettant sur pied une plate-forme de coordination ?
Une fois de plus on constate que la dynamique de l'intégration européenne entraîne un
rééquilibrage des souverainetés et que le processus est de nature politique. Pour entrer en
phase avec le processus ou, en d'autres termes, pour mettre sur pied la plate-forme de
coordination par le biais d'une stratégie de réciprocité, dans le but de déclencher la
coopération, le débat, pour les pays tiers, devrait se hisser au niveau politique.
7.4.2.2. L'objectif poursuivi
En matière d'OPA, l'objectif poursuivi consiste dans la protection des associés et des
tiers (1er considérant), des actionnaires (2e considérant et art. 3), par l'application du principe
de l'égalité de traitement, le bannissement des offres purement spéculatives (cf. bibliogra-
phie N0 55, p. 496) et des opérations dites «d'initiés» (6e considérant). Il ne s'agit donc pas
en l'occurrence d'assurer le respect des conditions de libre concurrence réglementées par le
Traité de Rome, qui stipule que sont interdites les concentrations conduisant à la création ou
au remplacement d'une position dominante sur le marché. Mentionnons à ce propos que ce
même article prévoit des exceptions dérogatoires qui doivent permettre de tenir compte de la
concurrence internationale, exceptions dont l'existence milite à nos yeux en faveur de notre
interprétation du caractère protectionniste de la dynamique d'intégration en général.
138
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
Pour terminer sur l'objectif poursuivi, mentionnons que la directive s'applique aussi bien
aux OPA «induites» (rendues obligatoires par suite d'un niveau de participation suffisam-
ment élevé), qu'aux OPA «volontaires». Les Anglo-Saxons parlent de «mandatory bids» et
de «voluntary bids».
7.4.2.3. La réciprocité
La directive se profilant dans la structure juridique communautaire en l'absence ou «en
attente d'une coordination ultérieure», les Etats membres restent libres «d'interdire une OPA
lancée par un offrant qui est un ressortissant ou une société d'un Etat tiers » (20e considérant).
Ce principe entraîne notamment les corollaires suivants :
—   a contrario, les Etats membres ne sont plus libres d'interdire une OPA dont l'offrant est
un ressortissant ou une société d'un Etat communautaire, dès lors qu'elle satisfait aux
conditions émises dans la directive ;
—  l'obligation de réciprocité est levée au sein de la CE, alors qu'elle est érigée comme
principe institutionnel de défense vis-à-vis de l'extérieur;
—  le régime de protection est substantiellement aggravé par le fait que la réciprocité ne
constitue «expressis verbis» qu'un argument parmi d'autres pour interdire une OPA,
puisque «la présente directive ne porte pas atteinte à la faculté des Etats membres
d'interdire une OPA... notamment lorsque les ressortissants et les sociétés communau-
taires ne bénéficient pas d'un traitement de réciprocité» (20e considérant);
—  le critère de la réciprocité est défini au plan bilatéral, Etat par Etat, et l'on peut à bon droit
se demander dans quelle mesure l'application éventuelle de la réciprocité négative ne
déploiera pas ses effets au niveau global de la CE, si l'un des Douze met en application le
principe de la reconnaissance mutuelle. On peut ainsi sérieusement craindre, à nos yeux,
qu'un offrant ou une société ressortissante à un pays tiers donné ne se voie interdire
l'accès à toute OPA dans le cadre de la CE suite à l'opposition d'un seul membre. Il n'y a
pas de raisons de penser en effet que l'Espagne, par exemple, accepte sans autre l'OPA
d'une multinationale suisse ou japonaise sur une société luxembourgeoise, laquelle
donnerait à la société mère accès aux OPA, en Espagne notamment. La CJE pourrait en
l'occurrence servir d'instrument suspensif et, même s'il ne s'agit là que d'une hypothèse
de travail, les effets en sont suffisamment sérieux pour qu'elle mérite à nos yeux d'être
mentionnée, en tant que risque potentiel de confrontation.
Or le principe de la réciprocité n'a pas été incorporé dans le corps législatif lui-même
puisqu'il n'est posé que dans le cadre du 20e considérant sans être réglementé par un article
de la directive.
Comme l'explique Nathalie Basaldua (cf. bibliographie N° 55), l'obligation de récipro-
cité au niveau communautaire impliquerait qu'il y ait homogénéité au sein de la CE en ce qui
concerne «the feasability of contested takeovers», ce qui n'est pas, et de loin pas, le cas.
En conclusion, l'obligation de réciprocité, pour une dynamique de la coopération dans le
cadre des OPA, nous paraît d'autant plus nécessaire, ou en d'autres termes, comporter un
potentiel de confrontation d'autant plus grave, qu'elle n'est en l'occurrence pas réglementée,
que son application est dûment reconnue et autorisée par la norme législative supra-étatique
139
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
au niveau de chaque Etat membre, que son interprétation est laissée à leur libre arbitre, et que
le dispositif de défense vis-à-vis des tiers ainsi institutionnalisé s'inscrit dans un cadre plus
large et quasi infini au niveau légal puisque les Etats membres sont autorisés à utiliser
d'autres armes que la réciprocité sans que leur inventaire ne soit précisé.
7.4.2.4. Contenu de la réciprocité
Nous proposons de passer en revue quelques aspects de la directive qui nous permettront
d'essayer, par comparaison avec la situation en Suisse, de vérifier la qualité de la plate-forme
de coordination nécessaire au déclenchement de la coopération basée sur l'obligation de
réciprocité.
Pour ce faire, nous avons choisi les éléments suivants, qui nous paraissent constituer le
contenu de la réciprocité de façon déterminante :
a)   L'hétérogénéité juridique au sein de la CE ;
b)   L'égalité de traitement;
c)   Le principe de la transparence.
Le rapide survol auquel s'emploie Nathalie Basaldua (cf. bibliographie N0 55, pp. 489 et
suivantes) montre que l'on est bien loin de pouvoir édicter une règle du jeu qui soit
acceptable par tous, étant donné Y hétérogénéité juridique qui règne dans la Communauté.
La nature de cette donnée, nous l'avons vu, devrait renforcer l'importance d'une stratégie
de la réciprocité, à savoir le risque de voir se développer les effets négatifs du «TIT for
TAT» dans le cadre d'une OPA.
Le principe de Y égalité de traitement est posé à l'article 3 : «Les actionnaires se trouvant
dans des situations identiques sont traités de façon égale.»
Il s'agit tout d'abord de préserver l'ensemble des actionnaires de tout effet que pourrait
comporter l'expression d'une minorité de blocage. Comme le relève Nathalie Basaldua,
«dans tous les Etats membres, toute décision importante, dont la compétence relève de
l'assemblée générale des actionnaires, requiert une majorité des deux tiers au moins des
votes incorporés aux actions représentées».
Cette règle est imposée par la législation communautaire notamment dans les cas
suivants :
—   suppression ou limitation des droits de souscription préférentiels des actionnaires lors
d'augmentation de capital;
—  réduction du capital ;
—  fusion avec une autre entreprise.
C'est la raison pour laquelle la directive stipule (art. 4) que le lancement d'une OPA est
obligatoire dès lors qu'un actionnaire détient une participation aux droits de vote «qui ne
peut être fixée à plus de 33½%» du total de ces droits. En d'autres termes, une participation
supérieure au plafond de un tiers ne peut être envisagée que par le biais d'une OPA.
Afin de protéger ensuite l'actionnaire minoritaire (4e considérant), l'offrant doit étendre
son OPA à la totalité des actionnaires pour la totalité des actions existantes. Le but consiste
140
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
également à éviter des OPA de nature purement spéculative. Ce dernier type de mouvement
boursier, qui ne comporte pas de justification économique, provoque généralement des
distorsions graves au niveau de la gestion de l'entreprise, de la stabilité de ses ressources, et
entraîne des coûts de défense et de protection considérables.
Le caractère total de l'offre permet également d'éviter les conséquences indésirables, qui
pourraient résulter de circonstances spécifiques, telles que le fait pour la société de n'être pas
cotée, ou d'entraîner un coût disproportionné par rapport à la taille et à la valeur de la société
visée.
Cette dernière hypothèse ouvre la problématique des PME non cotées. L'article 5
exempte ce type de sociétés de l'offre obligatoire dans la mesure où les trois critères suivants
pris cumulativement sont satisfaits:
—   société non admise à la cote officielle d'une bourse des valeurs;
—   société à laquelle s'applique l'article premier de la directive 83/349/CEE;
—   société qui ne dépasse pas, à la date de clôture du dernier bilan, les limites chiffrées de
deux des trois critères prévus à l'article 27 de la directive 78/660/CEE du Conseil décrits
ci-après.
Mentionnons que la définition d'une PME est donnée par l'article 27 de la Quatrième
Directive sur le Droit des Sociétés (cf. bibliographie N0 43), à savoir que peut être qualifiée
de PME une société qui ne dépasse pas deux des trois plafonds suivants :
—  total du bilan: 6,2 millions d'écus;
—   chiffre d'affaires net: 12,8 millions d'écus;
—   effectif moyen de collaborateurs: 250.
D'autres exceptions sont prévues pour les cas où la majorité du tiers a été atteinte de
façon non intentionnelle, soit par donation ou héritage.
Ce sont les autorités compétentes nationales qui veillent à la régularité des exceptions.
Elles peuvent d'ailleurs accorder des dérogations autres que celles qui sont mentionnées, à la
condition que leur décision soit dûment motivée, et que toutes les mesures aient été prises
pour garantir la protection des actionnaires (art. 3, ch. 3).
Le fait de ne pas promulguer une liste exhaustive de dérogations relève de la philosophie
de souplesse que la Commission entend adopter dans le cadre d'un processus d'essence
volatile, dont l'application et la fréquence varient rapidement en fonction de la conjoncture et
des opportunités. Il s'agit par ailleurs d'éviter de saisir des PME dans un carcan administratif
et réglementaire qui risquerait de tuer leur dynamisme alors qu'elles constituent l'essentiel du
tissu socio-économique et du potentiel de développement propres de la CE.
Le principe de l'égalité de traitement se traduit également par la réglementation du prix
offert par action. Dans le cas d'un prix payé par l'offrant qui serait supérieur à celui
mentionné dans la documentation officielle, pendant le processus de l'OPA, la différence
devrait être rendue aux autres actionnaires. Selon l'article 16, il y aurait en effet dans ce cas
«révision de plein droit de l'offre en cause ayant pour effet l'augmentation de la contrepartie
des offres acceptées antérieurement».
141
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Dans le même ordre d'idée, il est stipulé (art. 13) qu'une OPA, une fois lancée par la
publication réglementée à l'article 11, ne peut plus être retirée que sous réserve de cas
dûment explicités et ce de façon exhaustive. En dérogation au principe préalablement énoncé
de la compétence nationale, l'une de ces exceptions (art. 13, ch. 1, al. d) consiste dans le
retrait de l'OPA ensuite d'une décision communautaire des «autorités chargées de veiller à la
libre concurrence». En fait, il n'est pas précisé de façon explicite que cette dernière
compétence relève des autorités communautaires. Mais cela nous paraît tomber sous le sens
commun, puisque c'est au niveau communautaire seulement que peut se juger valablement
une position de dominance, telle que par ailleurs réglementée par le Traité de Rome.
Le principe de la transparence est réglementé de façon précise et approfondie dans de
nombreux passages de la directive. C'est dire l'importance attachée par le législateur à une
bonne application de ce principe.
Le législateur ne fait d'ailleurs là que calquer sa position sur celle du marché des
investisseurs qui se trouve aujourd'hui nettement dominé par des professionnels, lesquels
entendent pouvoir juger de la qualité intrinsèque du récipiendaire de leurs investisse-
ments.
Ainsi l'offrant, que l'OPA soit obligatoire ou volontaire, doit annoncer publiquement son
intention (art. 7). L'idée consiste à réduire le potentiel d'opérations d'initiés, en influençant
le marché aussi rapidement que possible et de façon large et complète.
Relevons, dans le contenu de cette documentation à publier (art. 10), les éléments qui
nous paraissent comporter plus particulièrement des incidences possibles au niveau de la
réciprocité :
—  L'identité et l'adresse de l'offrant, ou la forme, la dénomination et le siège social de la
société offrante.
—  Les mêmes coordonnées que ci-dessus pour le représentant qualifié de l'offrant par
l'intermédiaire duquel il doit obligatoirement passer pour une OPA (art. 9).
—  La catégorie des titres de la société visée et les droits de vote y afférents dans le cas d'une
société offrante.
—  La politique que l'offrant entend suivre par la suite dans le cadre des activités de la
société visée, et notamment le maintien ou l'utilisation selon les cas de ses facteurs de
production, tant en personnel qu'en actifs. Il en va en conséquence, à nos yeux, de même
pour les dettes que l'offrant compte réaliser par l'intermédiaire de la société visée, pour
financer totalement ou partiellement le coût de l'achat ou de l'échange. La pratique
démontre en effet que ce type d'engagements peut obérer substantiellement la société
acquise jusqu'à compromettre sa survie.
—  Le concept de l'identité de l'offrant rejoint à notre avis le concept suisse d'ayant droit
économique final, ou de «beneficial owner» anglo-saxon, puisqu'il est stipulé que «cas
échéant, le document doit mentionner l'identité des personnes pour le compte desquelles
l'offrant agit».
—  Le Conseil d'administration de la société visée doit publier son avis et ses intentions dans
le cadre de l'OPA, que l'offre soit amicale ou hostile.
142
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
—  L'offrant consiste en un ensemble, non seulement des personnes qui agissent en leur nom
et des personnes pour le compte desquelles elles agissent, comme nous venons de le voir,
mais aussi «des personnes agissant de concert avec l'offrant», et des «entreprises
appartenant au même ensemble d'entreprises que l'offrant au sens de l'art. 1er de la
directive 83/349/CEE». La notion de personnes qui agissent de concert (en anglais
«connected persons» selon Nathalie Basaldua, bibliographie N0 55, p. 496) recouvre
celles qui agissent en leur nom propre mais pour le compte de l'offrant, ainsi que chacun
des membres des instances dirigeantes de l'offrant. Cette notion de personnes qui
agissent de concert s'applique d'ailleurs non seulement dans le cadre de la publication
obligatoire, mais également dans celui du dénombrement de la participation acquise par
l'offrant, et notamment le calcul du plafond de un tiers.
Au chapitre de la transparence ajoutons la problématique du véhicule de publication.
L'article 11 parle de «journaux à diffusion nationale ou à large diffusion» et dans le
bulletin national désigné selon l'article 3 (§ 4) de la directive 68/151/CEE du Conseil.
—   Selon l'article 8, l'administration de la société visée doit agir en tout temps et notamment
pendant le déroulement d'une OPA, qu'elle soit de caractère amical ou hostile, dans
l'intérêt bien compris de son entreprise. Si la directive ne réglemente pas son comporte-
ment, et notamment les mesures de défense que cette administration pourrait déployer
contre une OPA, elle prévoit néanmoins l'interdiction de certaines pratiques.
L'article 8 interdit notamment l'émission d'actions nouvelles, ou des mesures de type
exceptionnel. En ce qui concerne l'émission d'actions nouvelles, si elles comportent des
droits de vote, seule l'Assemblée générale est compétente. Il s'agit là d'éviter les
controverses du type de celles que l'OPA de Carlo de Benedetti sur la Société Générale a
fait naître, par exemple. Quant aux mesures exceptionnelles, elles ne peuvent être prises
que moyennant une «autorisation dûment motivée de l'autorité compétente», soit, nous
l'avons vu, de l'autorité nationale désignée.
—  Alors que la compétence du contrôle est dévolue aux autorités nationales, il est
néanmoins institué au niveau supra-étatique de la Commission une autorité spécifique,
baptisée «Comité de Contact» (art. 21), dont les tâches débordent en fait la mission
simple de l'information puisqu'il est appelé:
•    à faciliter une « application harmonieuse » de la directive ;
•    à assurer la concertation nécessaire en vue d'obtenir un traitement de réciprocité ;
•    à amender ou à compléter ladite directive par voie de proposition à la Commission.
Le Comité est composé d'un président membre de la Commission et des représentants
des Etats membres.
En conclusion, la Commission a délégué à chaque Etat la mise en œuvre de la stratégie de
la réciprocité au niveau bilatéral, tout en conservant le contrôle de son application et une
compétence de décision au plan communautaire. Ainsi est conservé intact le potentiel de la
réciprocité comme arme de négociation avec les Etats tiers. Cette arme sera d'autant plus
efficace qu'elle opérera sur deux niveaux et, à la limite, sur l'initiative non cumulative de
treize entités (les Douze et la Commission).
143
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
7.4.3. La position de la Suisse
7.4.3.1. En général
La nécessité de l'instauration d'un cadre institutionnel contraignant, jusqu'à ce jour
inexistant en Suisse en ce qui concerne les OPA, nous paraît, dans une pression générale du
marché menant à la déréglementation, se justifier pour les deux raisons principales suivantes.
Au plan intérieur, de récents incidents, desquels nous ne citerons que l'un d'entre eux,
soit l'OPA sur Publicitas S.A., démontrent d'une part que le mouvement de concentration
par OPA jusqu'ici quasiment ignoré en Suisse gagne également notre pays, et d'autre part
que l'absence de législation spécifique peut mener à divers désordres tant aux points de vue
éthique, qu'économique et financier.
Au plan des relations extérieures, les sociétés suisses d'envergure multinationale ne
peuvent développer désormais leur stratégie d'expansion sans prendre en compte les normes
qui réglementent cette problématique dans leurs territoires d'élection à l'étranger ni tenter de
se prémunir contre les attaques en réciprocité négative dont elles pourraient faire l'objet au
cours d'opérations d'expansion.
Il ne s'agit plus, face aux perspectives de normes européennes dans le domaine, de se
contenter de ne pas afficher une position dominante ou de ne pas réaliser une entente qui
tomberait sous le couperet des articles 85 et 86 du Traité de Rome.
Nous proposons d'aborder le problème sous deux angles différents, à savoir les
conditions cadres réglementant les OPA et celles réglementant les bourses. Ce dernier angle
sera ouvert au chapitre intitulé «La bourse suisse à la croisée des chemins» (§ 7.5.).
7.4.3.2. Les conditions cadres réglementant les OPA
Il n'existe pas en Suisse de norme institutionnelle contraignante réglementant le proces-
sus de l'OPA. Il n'existe ni appareil législatif ni doctrine de référence en la matière, pas plus
d'ailleurs qu'il ne paraît exister d'intention politique si l'on se réfère notamment au Rapport
du CF (cf. bibliographie N0 13).
Cette carence de normes institutionnelles surprend, si l'on se place dans Ia perspective de
l'obligation de réciprocité pour une dynamique de Ia coopération avec l'Europe de 1992.
Cela surprend d'autant plus que la réciprocité peut ne pas être invoquée seulement au plan de
l'OPA elle-même, mais également au plan des règles d'accès à la bourse et aux actions de
sociétés suisses, lesquelles, nous le verrons (§ 7.5), paraissent relativement restrictives pour
les acquéreurs non résidants ou étrangers.
On peut se demander si une opération telle que celle lancée par Nestlé sur Rowntree en
novembre 1988 pourrait encore se dérouler aujourd'hui ou a fortiori dès 1993, sans qu'un
blocage intervienne à un stade quelconque du processus, en raison d'une situation de
confrontation née d'un constat de réciprocité négative et cela même dans l'hypothèse où la
nature politique de l'arrière-pensée n'apparaîtrait pas en clair, mais s'exprimerait de façon
voilée par le langage du processus juridique.
C'est la raison pour laquelle le Code suisse des OPA (cf. bibliographie N0 57) nous paraît
représenter une œuvre de pionnier et constituer un modèle de comportement coopératif avec
la CE par la plate-forme de coordination qu'il érige.
144
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
7.4.3.3. Le Code suisse des Offres publiques d'achat
Rédigé par l'Association des bourses suisses, et appliqué par la Commission de
régulation de cette même association, le Code suisse des OPA est un code d'honneur.
Promulgué par un organisme privé, il n'a pas force de loi et ne «fait donc pas appel à une
autorité publique investie du pouvoir de contrainte»... Son respect découlera de sa force de
persuasion et des inconvénients liés à sa violation (cf. Commentaires du Code, ch. 4.
bibliographie N° 58). Les principaux établissements bancaires étant membres d'une des
bourses suisses, ils sont tenus de la même façon de s'y conformer. Cette obligation s'étend à
nos yeux à l'ensemble des opérations bancaires qui sont liées à un processus d'OPA et,
notamment, à son financement, à l'émission d'actions nouvelles, à la consignation et au
clearing des actions par exemple lors d'échanges, aux garanties accordées en vue d'un
paiement, d'une libération de capital, sans oublier le conseil et le devoir de diligence, ce
dernier soit au niveau de la relation mandant-mandataire, soit au niveau de la Convention de
Diligence des banques.
En raison de la nature privée du droit qui régit le Code d'honneur, il n'y a pas réciprocité
matérielle avec l'appareil normatif européen (cf. bibliographie N0 54) mais réciprocité
formelle. La Commission européenne ainsi que les autorités compétentes ont pouvoir
d'annuler un processus d'OPA, ce qui n'est pas le cas pour la Commission de régulation.
Compte tenu des intérêts engagés et de l'importance de la crédibilité et de l'hygiène du
système, il y a tout lieu de penser qu'en pratique, la réciprocité formelle sera appliquée en
l'occurrence.
A la différence de la Directive sur les OPA (cf. bibliographie N0 54), c'est à une
fiduciaire neutre et qualifiée (reconnue par le CF au sens de l'art. 732 CO) qu'il appartient de
vérifier et de déclarer que toutes les conditions codifiées sont satisfaites. Le Code nous paraît
sur ce point aller plus loin que la Directive et donner des gages encore plus sérieux
d'objectivité, si ce n'est éventuellement d'expertise.
Dans un considérant qui a, pour nous, valeur de modèle, l'attitude de coopération avec la
dynamique européenne est exprimée par la déclaration selon laquelle le Code « s'inspire... de
la proposition de directive des CE de décembre 1988», soit de la Directive (cf. Commen-
taires, ch. 3, bibliographie N0 58). Il est même fait référence au principe de l'harmonisation
des règles essentielles, puisque c'est précisément l'intitulé du chapitre des considérants dans
lequel l'inspiration européenne est mentionnée.
Mais là ne s'arrête pas, toujours à nos yeux, la qualité de modèle du Code puisque, dans
ce même considérant, il est également fait référence aux «expériences étrangères, notam-
ment celle du take-over Panel anglais», ce qui établit très diplomatiquement un distinguo
entre les approches anglaise et communautaire, dont on sait que la première est plus libérale,
plus proche de celle de la Suisse que la seconde, avec laquelle elle s'est néanmoins
identifiée.
Le modèle consiste, à notre sens, dans l'application concrète et constructive du «réflexe
européen», qui débouche sur une réglementation pratique, déjà en vigueur, ratifiée au plan
national par la majorité des membres de l'Association des bourses suisses, dont chacun sait
que les mentalités et les ambitions forment un tout encore aujourd'hui plutôt hétérogène.
C'est également un modèle, toujours à nos yeux, pour l'élan que le secteur privé peut donner
145
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
au secteur public dans l'approche de la dynamique européenne. En bref, c'est pour nous, en
l'occurrence, une initiative de référence pour l'instauration d'une dynamique de la coopéra-
tion par le biais de la réciprocité. Même si le Code n'a pas pour objet spécifique la
réciprocité, il contribue à créer ce que nous baptiserons un «appel de réciprocité» dans une
démarche d'harmonisation des règles essentielles. Si ce n'est le but explicite de ce code,
c'est en tout cas l'une des conséquences de sa mise en vigueur.
Nous proposons d'illustrer notre propos en relevant, à titre d'exemple, quelques-unes des
règles ainsi codifiées dans cette perspective d'harmonisation de façon plus détaillée et cela,
même si, nous le répétons, le but de ce code porte sur un autre objet, à savoir la protection
des actionnaires, des sociétés visées et des sociétés offrantes, et qu'il vise à éviter les
distorsions du marché que peuvent comporter et entraîner des OPA non «civilisées».
Le Code s'applique aux sociétés suisses cotées en Suisse, que ce soit au marché principal
ou en avant-bourse (cf. bibliographie N0 58, B 2), ou aux titres comportant un droit
d'acquisition de telles actions. Il ne s'applique donc pas aux sociétés étrangères dont les
actions sont cotées en Suisse, ni aux sociétés non cotées.
Or la Directive s'applique à toutes les sociétés à capital-actions, qu'elles soient d'origine
communautaire ou étrangère, admises ou non à la cote officielle d'une bourse de valeurs.
Seul le caractère obligatoire de l'OPA (art. 4) ne s'applique pas aux sociétés non cotées ou
aux PME (cf. définition plus haut 7.4.2.4).
Autant l'application aux actions suisses d'un code d'honneur qui anticipe la promulgation
de la Directive, aujourd'hui au stade de proposition, nous paraît, nous l'avons déjà relevé, un
pas important vers une dynamique de la coopération, autant le fait de ne pas l'étendre aux
sociétés étrangères (sauf dans le cas d'une OPA d'une société étrangère sur une société
suisse) nous paraît devoir faire l'objet d'un réexamen le moment venu. En effet, on peut
imaginer qu'une société communautaire offrante passe par des bourses tierces, dont la
Suisse, pour lancer une OPA sur une autre société communautaire cotée notamment à
Zurich, à Genève, à New York. Il en va évidemment de même pour une société d'un pays
tiers lançant la même procédure sur une société communautaire. Or, les grandes banques
suisses, membres de l'Association des bourses suisses et comme telles parties au Code
d'honneur, se conformeront à leurs obligations en soutenant, par le biais de leur financement
et celui de leur pouvoir de placement, une OPA dont le schéma a été élaboré pour contourner
la norme communautaire. Il pourrait y avoir intérêt à la détourner, par exemple, pour éviter
l'obligation d'OPA qui est déclenchée par une participation équivalant au moins au tiers des
droits de vote.
Il y aurait là clairement à nos yeux motif à positionnement dans une situation de
confrontation qui se concrétiserait par une accusation de réciprocité négative. Comme tout
résident communautaire en a le droit, il suffirait pour déclencher un tel processus que la
société communautaire visée par l'OPA s'en réfère à la CJE, laquelle statuerait par un arrêt
constatant l'absence de réciprocité en l'occurrence, ou la réciprocité négative.
Nous ne voulons pas insister sur les éléments de compatibilité nombreux qui existent
entre le Code d'honneur des bourses suisses en matière d'OPA et la norme législative
communautaire correspondante, tels que l'égalité de traitement des actionnaires, le principe
de la transparence, la sauvegarde de la loi du marché notamment. Soulignons simplement
146
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
que le principe de la transparence implique, comme par ailleurs expressément stipulé (art.
4.1.), que «l'identité de l'offrant et des personnes qui agissent d'entente avec lui», que les
noms de l'ayant droit économique final, de son représentant, ainsi que des personnes qui
«agissent de concert, les personnes qui coopèrent au titre d'un accord en vue d'acquérir des
titres d'une société» (cf. bibliographie N0 54, art. 2 et 5, et art. 10), soient publiquement
révélés. Il y aurait ainsi compatibilité entre la CE et la Suisse sur une norme essentielle, et
cela au détriment du secret bancaire. Encore une fois le pas effectué par l'Association des
bourses suisses nous paraît en l'occurrence d'une importance majeure et préfigure en quelque
sorte d'un esprit nouveau qui flotte dans notre monde financier helvétique.
Le caractère de «modèle» que nous avons attribué au Code d'honneur nous paraît
renforcé par la nature délibérément dynamique donnée à l'ensemble.
Dans son communiqué de presse du 13 septembre 1989 (cf. bibliographie N0 58), la
Commission de régulation de l'Association annonce en effet que cette «autorégulation se
développera progressivement dans d'autres domaines (transparence des marchés, transpa-
rence des sociétés cotées, etc.)» ... et qu'elle devrait ... «permettre l'adoption d'une loi
cadre générale et souple, s'il apparaît que la législation fédérale est nécessaire».
En conclusion, la démarche des bourses suisses, prise à l'initiative de la Bourse de Genève,
nous paraît un exemple de référence pour le type de comportement à adopter, dans la perspective
d'une dynamique de la coopération basée sur la réciprocité, pour les raisons suivantes :
—   anticipation de la norme communautaire et prise en compte de son contenu (concrétisa-
tion du réflexe européen) ;
—  manifestation d'une volonté de coordination au plan international dans le but de
permettre et de dynamiser la coopération par le moyen d'une réciprocité formelle;
—   attitude coopérative volontariste qui s'exprime avant de se trouver dans une situation
d'obligation matérielle ou formelle;
—   approche globale au plan national grâce à un consensus qui dépasse les divergences de
mentalité, de langue et d'usages;
—  comportement «modèle» qui ouvre la route non seulement à l'initiative privée au niveau
des organisations faîtières, mais également à l'Etat;
—   approche «modèle» dans le sens que, par son caractère évolutif, elle constitue une tête de
pont vers une normalisation législative ;
—   adaptation souple et efficace aux besoins du marché suite d'une part au développement d'un
processus anarchique en Suisse, et d'autre part anticipation du grand mouvement de concen-
tration à venir notamment dans le cadre de la réalisation d'un Marché financier unique.
7.5. La bourse suisse à la croisée des chemins
7.5.1. Le décor
Depuis le krach du 19 octobre 1987, le marché international, si l'on se réfère à l'opinion
de la presse, se montre plutôt critique à l'endroit de la bourse suisse, suivi dans ce
147
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
comportement par certains professionnels suisses eux-mêmes. Quand on sait l'importance
que revêt l'image d'un marché pour l'investisseur, quand on réalise combien la bourse suisse
et les entreprises qui s'y trouvent cotées ont besoin des liquidités internationales, quand on
anticipe les inévitables concentrations que précipitent les processus de déréglementation et de
globalisation en cours, tout en gardant l'oeil rivé sur les pertes de parts de marché que subit le
marché suisse des capitaux, il devient, à nos yeux, d'autant plus nécessaire d'examiner dans
quelle mesure l'intégration du marché financier européen représente un handicap supplémen-
taire pour la Suisse au plan de son marché national des capitaux, toujours dans la perspective
d'une dynamique de la coopération basée sur l'obligation de réciprocité.
Pour planter le décor, mentionnons quelques-uns des titres parus dans la presse ces
douze derniers mois qui nous paraissent refléter le climat de marché qui marque la bourse
suisse :
—   «Bourses suisses: réformes urgentes» («Journal de Genève» des 17-18 juin 1989);
—   «The Swiss fail to improve life for foreign investors» («Financial Times» du 2 juin
1989);
—   «Switzerland: Modernizing an old-fashioned market: the Swiss are groping to refurbish
and reform their outdated and overtaxed (in every sense) stock markets to remain
competitive» («Institutional Investor», mai 1989);
—   «Le marché boursier suisse risque d'être délaissé par les étrangers; des réformes urgentes
sont nécessaires pour maintenir son attrait, selon une enquête d'Arthur Andersen»
(«Journal de Genève» du 2 mars 1989);
—   «Widening convulsions from the Nestlé bomb» («Financial Times» du 27 février 1989) ;
—   « Swiss banks dressed books. More than half of the 520 banks in Switzerland dipped into
hidden reserves to improve 1987 profits marred by the 1987 stock market collapse»
(«Herald International Tribune» des 25-26 février 1989);
—   «Kritik der Sandoz am Schritt der Nestlé: gegen Zulassung der Ausländer» («Neue
Zürcher Zeitung» des 19-20 novembre 1988).
Nous n'avons voulu, ici, que donner une idée de ce qu'on appelle la «température» des
marchés, afin d'introduire le débat. Nous proposons d'essayer de dresser un inventaire des
facteurs qui, selon nous, ont contribué à amener la détérioration de l'image de la bourse, au
point qu'elle se doit de redéfinir sa position au plan international et de mettre en place les
moyens de s'y maintenir ou de s'y rétablir.
Cet inventaire n'a pas de caractère exhaustif et reflète davantage l'opinion de la pratique
que celle de la doctrine.
Les facteurs sur lesquels nous proposons de faire porter notre examen sont les suivants :
a)   Structure atomisée de la bourse suisse (cf. § 7.5.2.).
b)   Le manque de transparence (cf. § 7.5.3.).
c)   La contrainte de l'action «liée» (cf. § 7.5.4.).
d)   Le caractère protectionniste des règlements boursiers (cf. § 7.5.5.).
e)   La dissuasion cartellaire (cf. § 7.5.6.).
148
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
7.5.2. Structure atomisée de Ia bourse suisse
La bourse suisse consiste en une juxtaposition de sept marchés: Zurich, Genève, Bâle,
Lausanne, Berne, Saint-Gall et Neuchâtel, dont trois d'entre eux (Genève, Zurich et Bâle)
occupaient une part correspondant aux 97 % du total du marché, deux d'entre eux (Zurich et
Genève) une part de 88%, et dont un seul (Zurich) comptait pour 65% du total, en 1988
(cf. «Journal de Genève» du 31 janvier 1989).
Si une telle structure correspond à une tradition fédéraliste dont le bien-fondé nous paraît
historiquement incontestable, force est de constater qu'elle est devenue inadaptée aux
besoins internationaux actuels.
D'abord il est hors de question que l'investisseur professionnel se montre enclin à étudier
puis à se conformer à un ensemble hétérogène de réglementations. Ensuite, pour être
opérationnel le marché boursier a besoin d'un important volant de liquidités, sorte de bassin
d'accumulation auquel il doit pouvoir être constamment fait appel dans le sens du flux ou du
reflux, afin de donner aux transactions le volume qu'implique une vocation internationale. Il
s'agit de créer un milieu ambiant suffisamment étoffé, ou liquide, pour que l'offre du marché
suisse des capitaux soit compatible avec la demande internationale, et réciproquement.
En l'absence d'une liquidité adéquate, le prix subit des fluctuations qui sont davantage
fonction de l'étroitesse de l'opération, de la lourdeur du titre, de l'impact sporadique et
atypique d'une situation donnée, d'une nouvelle incontrôlée, bref de circonstances indépen-
dantes du marché et de la conjoncture, de la marche des entreprises et de l'environnement
international. C'est ainsi que dans les mois qui suivirent le krach du 19 octobre 1987, le
marché suisse des capitaux était faussé par le fait que les transactions portaient sur un nombre
de titres trop restreint pour concrétiser un prix de marché. Faute de demande par exemple,
l'offre d'un lot de quelques actions, à la limite dix actions, suffit, dans de telles circons-
tances, à faire chuter les cours de l'action d'une entreprise dont les affaires et notamment les
prévisions en cash-flow et dividendes seraient notoirement prometteuses.
Bien entendu, le volume n'est pas seulement produit par la liquidité, il l'est aussi par le
nombre de titres sur le marché, mais l'élément «liquidités» est d'autant plus déterminant
que, en l'occurrence, la quantité de titres sur le marché s'avère relativement restreinte. C'est
ainsi qu'à la Bourse de Zurich, on recensait, dans le courant de 1988, 309 actions suisses
enregistrées, 226 actions étrangères cotées. De plus, seules 32 valeurs y étaient traitées en
simultané, le reste l'étant de façon séquentielle, le tout pour un chiffre d'affaires, toujours en
Bourse de Zurich et pour 1988, de 570 milliards de francs environ (contre 636 milliards de
francs en 1987) (cf. «Institutional Investor», mai 1989, et «Journal de Genève» du
31 janvier 1989).
Or, d'après l'étude publiée en août par la firme de courtage américaine Salomon
Brothers, nous avons vu précédemment que les achats d'actions effectués à l'étranger
s'élèveraient à quelque 1400 milliards de dollars (contre 1340 milliards de dollars en 1987),
dont les 82% paraissent être réalisés sur les places financières européennes (cf. § 7.4.1.2).
Si, il y a quelques années, la place financière suisse pouvait se targuer de compter au
nombre des trois plus importantes après New York et Londres, de l'avis général des milieux
financiers, elle se situe actuellement assez loin derrière Londres, New York et Tokyo.
149
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Bien que les comparaisons soient sujettes à caution, notamment en raison du manque de
transparence dans les statistiques suisses qui ne reflètent pas l'intégralité des cours traités,
il nous a paru nécessaire de relever que les critères d'attractivité des bourses suisses ne
correspondaient plus aux normes des grandes places internationales en termes de liquidités,
et que leur atomisation en différents centres ne faisait que renforcer leur caractère marginal.
En termes de dynamique de la coopération basée sur l'obligation de réciprocité, notre
idée consiste à relever que, en ce qui concerne le marché des capitaux, la Suisse ne dispose
vraisemblablement déjà plus des mêmes atouts à faire valoir dans le cadre d'une coordination
négociée que par le passé, car son attractivité paraît s'être dégradée notablement depuis
octobre 1987. Il est évident qu'au nombre des facteurs négatifs s'ajoute le timbre fédéral sur
les émissions et sur les transactions boursières, qui fait de notre place l'une des plus chères
du monde sans qu'elle offre par ailleurs de contrepartie suffisamment compensatrice.
Il s'agit à nos yeux, en conséquence, d'une part d'enrayer cette tendance à la perte
d'attractivité de la bourse suisse et, d'autre part, d'empêcher que ce processus de dégradation
ne s'étende aux autres facteurs du marché financier suisse, et notamment à ceux qui
paraissent vulnérables en termes d'obligation de réciprocité, tels que le manque de transpa-
rence, la contrainte de l'action «liée», le caractère protectionniste des règlements boursiers,
la dissuasion cartellaire et la réalité de l'accès réel et effectif au marché.
En conclusion, nous voudrions souligner l'importance qu'il y a à initier une négociation
dans un segment de coopération quand on s'y trouve en position de force. Ce qui est vrai
pour la bourse peut l'être pour d'autres secteurs financiers, tel le marché monétaire, et nous
devons veiller, par exemple, à ce que le franc conserve sa valeur bon marché dans un rapport
de change fort, ou initier une nouvelle plate-forme de coopération avec le CE par le biais du
SME avant que la valeur de refuge de notre monnaie montre des signes de déclin.
Quoi qu'il en soit, notre appel en faveur d'une stratégie volontariste passe par l'optimali-
sation des ressources internes. Nous avons vu que, sur le plan sectoriel de la bourse suisse,
une telle stratégie déploie d'ores et déjà ses effets au niveau d'une plate-forme de
coordination des normes (cf. § 7.4.3.). Nous verrons, dans les chapitres suivants, qu'elle les
déploie également au niveau d'une plate-forme de coordination des éléments de marché
(cf. § 7.5.3, 7.5.4, 7.5.6).
7.5.3. Le manque de transparence
Nous ne reviendrons pas sur la problématique des réserves latentes et de la consolidation
des comptes qui, nous l'avons vu, contient un potentiel d'effets négatifs non seulement en
termes d'attractivité du marché boursier, mais également en termes d'obligation de récipro-
cité.
C'est le manque de transparence au niveau de la criée que nous voulons évoquer. Le
système actuellement en place ne donne pas toutes les garanties d'un véritable prix du
marché, puisque les opérateurs ont tout loisir de formuler une entente par-devers eux. Alors
que les transactions sont informatisées dans les principales places boursières, sans compter
celle de Paris (depuis le 21 septembre 1989), réduisant notablement les possibilités d'entente
entre opérateurs, la SOFFEX (Swiss Options and Financial Futures Exchange), soit la
150
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
formule automatisée des bourses suisses, ne porte encore que sur 24 des grandes valeurs
suisses et uniquement dans la perspective d'une transaction conditionnelle. L'Association
tripartite des bourses suisses a, dans la même démarche, l'ambition de réaliser le projet
intitulé Elektronische Börse Schweiz, qui devrait déboucher sur la création d'une seule
bourse suisse homogène, les transactions des trois grandes bourses étant en quelque sorte
sublimées par l'électronique en une seule corbeille commune, dépassant sans les éliminer les
divergences de compétitivité et de mentalité si solidement ancrées par le fédéralisme.
Les conditions minimales de transparence et de liquidité, au niveau des opérations
boursières, seraient ainsi vraisemblablement réalisées de façon à ce que les investisseurs
professionnels, et non pas seulement les investisseurs privés, utilisent l'énorme potentiel de
placements et d'investissements que déploient les banques suisses au niveau mondial.
Le problème de l'attractivité du marché, d'une part, et de l'obligation de réciprocité,
d'autre part, qui nous paraissent dans le cadre du marché suisse des capitaux être imbriqués
l'un dans l'autre, se posent à nos yeux en termes de «tempo» ou de coordination avec les
marchés mondiaux et notamment le Marché unique, davantage qu'en termes de principe,
puisqu'une restructuration est en marche en Suisse.
Arriverons-nous à temps à nous adapter afin de représenter encore une valeur de
négociation dans la dynamique mondiale et notamment européenne?
Le projet Elektronische Börse Schweiz doit avancer étape par étape, d'abord par le
commerce des obligations sur écran, en 1991, puis avec les titres convertibles et les warrants,
et c'est après seulement, vraisemblablement en 1995, que les opérations sur actions seront
intégrées au système. Même alors on ne s'attend pas à ce que l'ensemble des actions soient
traitées par écran, mais continuent à l'être par la criée. Bref, le système devrait être pleinement
opérationnel en principe en l'an 2000, soit bien après la réalisation du Marché unique.
C'est alors seulement que nous devrions disposer de statistiques fiables, complètes et
immédiates qui permettent à l'investisseur d'établir les comparaisons dont il a besoin pour
ses analyses et leur suivi pour ses opérations sur les principales bourses mondiales.
Quelles que soient les contraintes inhérentes à une telle restructuration, nous ne pouvons
à la fois que nous réjouir que le processus soit en marche et craindre qu'il ne déploie
pleinement ses effets qu'une fois que l'impact de la déréglementation, de la globalisation et
de l'intégration du marché financier européen se soit fait sentir au point d'ôter au marché
suisse des capitaux toute possibilité d'intégration, du moins à pied d'égalité sur l'axe faible-
fort, dans le cadre d'une négociation.
Nous préconisons quant à nous que la démarche entreprise par les bourses suisses soit
reprise dans un cadre faîtier institutionnel, qu'elle soit notifiée à la CE comme signal d'un
comportement de coopération et qu'elle soit mise au nombre de nos atouts dans une
négociation globale avec la CE dans le cadre d'un segment de coopération. Une telle
négociation pourrait-elle se réaliser au niveau de l'Association des bourses suisses en
coordination avec le Bureau de l'intégration européenne? De toute façon le marché, à nos
yeux, nous dictera ses conditions dans le sens d'une normalisation accélérée. Il est notoire
qu'aujourd'hui déjà les titres suisses se traitent en bourse de Londres et ce par des banques
qui ne sont pas suisses, alors que ces dernières respectent leurs engagements limitant à la
Suisse leurs transactions sur les titres suisses.
151
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
7.5.4. La contrainte de l'action «liée»
Selon l'article 627, alinéa 8, du CO, le Conseil d'administration d'une S.A. a le droit de
refuser le transfert d'actions nominatives, pourvu que cette possibilité soit prévue par les
statuts et, selon l'article 686, alinéa 2, il peut en conséquence refuser l'inscription d'un
acquéreur d'actions nominatives au registre des actionnaires, sans indication de motif.
D'après la jurisprudence, le fait de l'inscription au registre n'opère pas le transfert, mais
le suppose. Toujours selon la jurisprudence, la vente en l'occurrence est valable, même si la
société refuse d'agréer l'acquéreur. En ce cas, seuls passent à l'acquéreur les droits
patrimoniaux (dividendes, part de liquidation), tandis que restent attachés à l'aliénateur les
droits sociaux (vote, contrôle, propositions, contestations des décisions de l'Assemblée
générale, droit général à la répartition du bénéfice et droit de participer à la détermination des
parts de liquidation).
Il est évident que ce type de règle, par ailleurs insatisfaisante au plan juridique
puisqu'elle dissocie, dans une quasi-fiction, les droits sociaux et patrimoniaux, pourtant liés
au même objet, lorsqu'elle a été établie, avait pour but de protéger la société anonyme suisse
contre des acquéreurs non seulement indésirables, mais tout particulièrement étrangers.
Selon le «Journal de Genève» du 10 mai 1989, Nikolaus Senn, président en exercice de
l'Union de Banques Suisses, affirme que les actions nominatives liées sont «condamnées à
long terme» puisque «la Suisse ne peut pas se permettre de discriminer les entreprises
étrangères qui veulent acquérir des sociétés suisses alors que la croissance de beaucoup
d'entreprises helvétiques dépend de leurs acquisitions à l'étranger». Ainsi le nouveau droit
suisse des sociétés anonymes ne «devrait contenir aucune clause violant le principe de
réciprocité».
Il est bien entendu, par ailleurs, qu'une société doit conserver le moyen de se protéger
contre un acquéreur indésirable. C'est ainsi que devrait pouvoir jouer le processus de
décision à la majorité qualifiée et pour des motifs clairement définis dans les statuts. Il est
enfin intéressant de relever que Nikolaus Senn va plus loin que le Code d'honneur des
bourses suisses, puisqu'il préconise l'obligation d'annoncer un processus d'OPA dès un seuil
qu'il fixe, quant à lui, à 5% du capital-actions.
A notre sens, si la Suisse ne veut pas se voir à court terme opposer une fin de non-
recevoir à toute OPA dans le cadre de la CE, elle aurait intérêt à faire preuve d'une attitude
de coopération, basée sur une stratégie de la réciprocité, en révisant notamment la règle de
l'action liée, en coordination avec la législation communautaire et en s'inspirant de l'ouvrage
de Nikolaus B. Senn (cf. bibliographie N0 15).
La décision prise en date du 17 novembre 1988 par le Conseil d'administration de Nestlé
est bien sûr exemplaire à cet égard. Selon le «Finanz und Wirtschaft» du 19 novembre 1988,
il s'agissait d'ouvrir aux personnes physiques et aux institutions étrangères l'acquisition
d'actions nominatives. Le fait que cette possibilité soit contingentée, à concurrence de 3%
du total des actions nominatives émises, ne nous paraît pas constituer un motif valable
d'attaque en réciprocité négative. La décision du Conseil, d'abord prise dans le cadre de sa
compétence statutaire, comportait en outre le projet de soumettre à l'Assemblée générale la
proposition de limiter à 3% de l'ensemble des droits de vote, la part revenant à un seul
actionnaire, tendant par là même à atténuer le caractère discriminatoire subsistant suite à la
152
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
mesure d'ouverture partielle aux étrangers. De plus, à notre connaissance, les législations
communautaires contiennent des dispositions analogues. Sans procéder à une recherche qui
déborderait le cadre de la présente étude, choisissant l'Etat réputé pour être avec le
Luxembourg le plus libéral des Etats membres, mentionnons pour illustrer notre propos que,
dans le cadre de la privatisation de ses entreprises, l'Angleterre a fixé la quote-part des
étrangers dans le capital-actions de British Aerospace et de Rolls Royce à 15 % au maximum
(documentation interne Société de Banque Suisse), et ce ne sont là que quelques exemples.
Il est intéressant de relever les motifs qui ont officiellement poussé Nestlé à prendre cette
initiative de libéralisation, à savoir avant tout (cf. article «Finanz und Wirtschaft» précité):
—   anticipation de la globalisation croissante des marchés des biens et financiers, libéralisa-
tion souhaitable au niveau mondial apparaissant dans l'intérêt à long terme des action-
naires d'une entreprise multinationale telle que Nestlé;
—  étroitesse (soit manque de volume et de liquidités) du marché suisse pour les actions
nominatives qui limitait leur valeur à la moitié du niveau des titres étrangers compara-
bles ;
—   au surplus les événements récents démontrant que, pour des entreprises de toute taille, un
dispositif de protection bien proportionné et non discriminatoire relève de la sagesse
quand il s'agit de maintenir son indépendance.
Ainsi Nestlé ne prétend pas seulement résoudre un problème qui lui est propre, dans la
dynamique de déréglementation dont l'intégration du marché européen est un sous-ensem-
ble, mais également, en tant que première entreprise de Suisse, par la capitalisation, le
chiffre d'affaires et le nombre de collaborateurs, montrer l'exemple et initier un mouvement
coopératif basé sur l'obligation de réciprocité qui porte sur l'ensemble des sociétés suisses,
«quelle que soit par ailleurs leur dimension», pour reprendre en citation le même article
précité.
S'agissant d'un cas d'école, et d'un signal ouvert à de nouvelles initiatives de cet ordre, il
nous paraît intéressant d'analyser brièvement les réactions du marché. En effet, si le
comportement coopératif de cette entreprise nous paraît bien se profiler sur les grandes lignes
de force qui déterminent notamment l'articulation Suisse-CE au niveau institutionnel, telles
que décrites dans la présente étude, il reste à discerner de quelle façon l'initiative s'inscrit
dans la réalité du marché.
Selon le numéro précité de «Finanz und Wirtschaft», voici quelques échantillons de
réactions :
—   Sulzer a de la compréhension pour l'initiative de Nestlé, considère que c'est un pas
accompli vers le futur et notamment en direction des mutations européennes et mon-
diales, et se demande si les entreprises suisses pourront à l'avenir rester en phase de
divorce avec la communauté internationale;
—  le Vorort approuve également en invoquant le fait que l'existence légale de l'action
nominative liée peut être ressentie à l'étranger comme une mesure planifiée de nature
discriminatoire ;
—  le Crédit Suisse parle d'une mesure positive et stimulante en termes de marché.
153
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Pour Sandoz («Neue Zürcher Zeitung» des 19-20 novembre 1988) l'initiative est
critiquable dans la mesure où elle entraîne un traitement discriminatoire selon le type
d'actionnaires. Cette multinationale ne se prononce pas contre le principe mais on peut
inférer de ses remarques qu'elle l'approuve à l'exception de ses effets discriminatoires sur les
actionnaires. On sait en effet que, dans un premier temps, la bourse a mal réagi à la décision
de Nestlé.
7.5.5. Le caractère protectionniste des règlements boursiers
Les lois et règlements régissant les sept bourses suisses n'ont pas été promulgués selon un
modèle commun et sont tous, plus ou moins, marqués par les données locales.
En soi cette hétérogénéité, compréhensible pour des raisons historiques telles que le
fédéralisme, ne correspond plus, nous l'avons déjà évoqué, aux besoins du marché. Plus
grave à nos yeux, dans le cadre de la coopération basée sur une approche de la réciprocité la
philosophie même de ces normes est à nos yeux protectionniste, dans le sens qu'elles visent à
préserver le caractère local de leurs structures spécifiques.
Une étude comparative de ces différentes données déborderait le cadre de la présente
étude, et nous proposons de nous limiter à illustrer notre propos par les quelques éléments qui
nous ont paru en l'occurrence compter au nombre des plus frappants dans le cadre de la
Bourse de Genève.
Les agents de change, d'après la Loi sur la Bourse de Genève du 20 décembre 1856, par
définition autorisés à négocier les valeurs traitées (art. 1), peuvent être des étrangers pourvu
notamment qu'ils soient domiciliés à Genève et qu'il y ait entre leur pays d'origine et la
Suisse un traité de commerce ou de réciprocité (art. 8). Les agents de change sont membres
de la Bourse.
Dans le Règlement de la corbeille officielle de la Bourse de Genève du 20 mai 1980,
il est stipulé que pour être membre titulaire à la corbeille, il faut avoir la nationalité suisse
(art. 8, ch. 1.1). Il en va de même pour le représentant que le titulaire délègue à la corbeille
(art. 8, ch. 2).
A la lumière de ce seul exemple, on doit, à nos yeux, se poser la question du potentiel de
réciprocité négative qui se dégage de clauses de ce genre, dans la perspective européenne de
la libéralisation des services. Allant jusqu'au bout de notre raisonnement général, nous
dirons même qu'à nos yeux la question doit être posée dans l'optique d'une anticipation de
l'approche en réciprocité annoncée par la CE. Il va sans dire que l'approche devrait se situer
à un niveau global de la «bourse suisse», seul point de chute qui intéresse l'étranger et
notamment la Commission européenne, que nous ne voyons négocier ni avec sept ni avec
trois bourses suisses séparément. L'intégration de la démarche devrait ainsi opérer au niveau
régional ou horizontal, ainsi qu'au niveau vertical, soit en remontant l'ensemble du
processus de la «production boursière», depuis la société, la présentation de ses comptes,
son prospectus d'émission, le prospectus d'adhésion à la cote officielle, les critères de
référence pour l'admission et pour le maintien de la cotation, soit jusqu'à l'opération
commerciale sur le titre.
Il n'est pas inutile de relever, dans une perspective plus large, que la «nécessité d'une
union boursière européenne pour faire face à la concurrence américaine et japonaise» a été
154
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
évoquée notamment par Andrew Hugh Smith, président de l'International Stock Exchange,
parlant, le 5 septembre 1989 à Londres, de la stratégie de la bourse britannique pour les
années nonante. A cette priorité s'ajoute naturellement celle de la sécurité des transactions,
qui prend une dimension nouvelle dans le cadre d'une libéralisation des services et des
capitaux.
Un mandat pourrait-il être conféré à l'Association des bourses suisses de mettre sur pied
un cadre général de négociation avec la Commission européenne d'une part, et peut-être
simultanément avec l'International Stock Exchange d'autre part, en coordination étroite avec
le Bureau de l'intégration européenne?
L'importance et le caractère libéral de la Bourse de Londres, ainsi que l'implantation des
banques suisses sur place nous paraissent a priori justifier une telle demande.
7.5.6. La dissuasion cartellale
7.5.6.1. En général
Le mouvement de déréglementation développe ses prolongements en Suisse, notamment
dans le cadre du processus de « décartellisation » engagé suite au Rapport de la Commission
suisse des cartels (cf. bibliographie N" 59). Notre but ne consiste pas à analyser le processus
ni à chercher à prendre position dans la structure de la relation, qui apparaît en public de
nature conflictuelle entre le Département fédéral de l'économie publique et des organismes
faîtiers tels que l'ASB, les membres de la Convention de courtage, de la Convention sur le
commerce des devises, de la Convention sur les dépôts à terme, du Syndicat des grandes
banques, du Syndicat pour les émissions suisses, ainsi que l'Association des bourses suisses
qui tous ont souscrit à la publication du contre-rapport publié par l'ASB (cf. bibliographie
N" 60, p. 106).
Notre propos se limite à tenter de dégager la perspective que le processus engagé de
décartellisation ouvre, à nos yeux, sur l'obligation de réciprocité pour une dynamique de la
coopération.
En ce qui concerne la définition de la dimension de l'environnement et le tracé des lignes
de force qui caractérisent le marché concerné, les prémisses sur lesquelles se basent les deux
parties, soit la CFC et l'ASB, paraissent reposer en première analyse sur deux plates-formes
éloignées à la fois l'une de l'autre et de la problématique du Marché financier unique.
Eloignées l'une de l'autre pour la raison que la CFC se réfère au dogme libéral de la
libéralisation des prix dans une optique juridico-économique, et que l'ASB se base sur la
qualité de la prestation, sans pour autant négliger l'aspect de son prix dans une optique
économique.
Eloignées de la problématique du Marché financier unique pour la raison que nulle part
dans le corps, soit du Rapport de la Commission des cartels (cf. bibliographie N0 59), soit de
la prise de position des banques (cf. bibliographie N0 60), il n'est dressé d'inventaire
systématique des implications que comportent soit l'existence d'ententes cartellaires, soit
leur démembrement dans une approche communautaire basée sur la réciprocité avec les pays
tiers qui se définit notamment dans le cadre de concepts tels que «l'accès réel et effectif,
155
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
l'équivalence, la non-discrimination ou les conditions de concurrence comparables» (cf. les
cinq cercles de la réciprocité, § 6.2.3.).
Nous ne pouvons que déplorer, quant à nous, ce double mouvement centrifuge et il nous
paraît nécessaire de bien le souligner dans l'idée d'une sensibilisation constructive.
Le combat mené sur la place publique entre le secteur financier et le Département fédéral
de l'économie publique, même si l'on peut raisonnablement augurer qu'il s'achève rapide-
ment dans le consensus, ne peut que contribuer à la détérioration d'une image de la place
financière suisse encore réputée pour sa stabilité politique notamment.
N'oublions pas qu'à cette dichotomie s'ajoute actuellement la querelle qui s'est installée
entre l'Association suisse des membres du barreau et l'ASB à propos de la procédure
d'identification de l'ayant droit économique final et de la vérification de l'origine des fonds
(Convention de Diligence), querelle qui tend à ternir l'image de stabilité juridique de notre
Etat de droit. De tels processus ne peuvent que désorienter notre clientèle, tout particulière-
ment la clientèle internationale.
Les quelques titres tirés de la presse indiquent ci-après le climat du marché :
—   «Journée des banquiers: la Suisse à un carrefour» («Journal de Genève» des 23-24
septembre 1989);
—   «Die Eidgenössische Kartellkommission bekommt Schützenhilfe von der OECD»
(«Basler Zeitung» du 7 septembre 1989);
—   «Cartels bancaires: Berne tranchera» («Journal de Genève» du 30 août 1989);
—   «Le cartel bancaire devra sauter» («24 Heures» du 30 août 1989);
—   «Commission's powers put to test» («Financial Times» du 12 juillet 1989);
—   «Squeeze on Swiss bankers» («Investors Chronicle» du 7 juillet 1989);
—   «Banks warn Switzerland on excessive regulation» («Financial Times» du 15 juin
1989);
— ¦ «Swiss shiver in winds of change ... on threats to the Big Three over-syndication»
(«Financial Times» du 9 juin 1989).
Comme nous avons déjà eu l'occasion de l'évoquer, la dynamique du Marché unique, et
notamment du Marché financier unique, n'est qu'un épisode du processus mondial et global
de déréglementation. C'est pourquoi nous proposons de nous référer à l'OCDE pour vérifier
le contenu de notre plate-forme de coordination en l'occurrence.
7.5.6.2. La position de l'OCDE
Nous basant sur le rapport «La concurrence dans le secteur bancaire» de l'OCDE et sur
le résumé de la «Basler Zeitung» du 7 septembre 1989, nous pouvons constater que, si la
Suisse se trouve inéluctablement prise dans les, et par ailleurs partie prenante aux mouve-
ments généraux de déréglementation, de globalisation, de «titrisation», elle n'en constitue
pas moins un cas spécial reconnu qui pourrait justifier de son rythme propre dans le
déroulement du processus. Cela étant, le différentiel, s'il peut s'inscrire en termes de
«tempo», ne peut guère à nos yeux le faire en termes de principe.
156
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
Le rapport de l'OCDE mentionne que «au moins en ce qui concerne l'application des
requêtes de la Commission des cartels, la Suisse se distingue au sein de la Communauté des
24 pays signataires comme un cas qui n'existe nulle part ailleurs (»ein Fall, den es
nirgendwo gibt«) en ce qui concerne le nombre d'accords existants, ce qui ne signifie pas
que le client suisse de ces banques soit moins bien traité que les clients des banques à
l'étranger». C'est la même idée qu'exprime l'ASB (cf. bibliographie N0 60, p. 121), soit
«tout en empêchant une rivalité exacerbée dans le domaine des prix, les conventions
contribuent grandement à la qualité, à la stabilité et à la sécurité sur la place financière
suisse».
Nous pouvons par contre nous demander, avec le «Journal de Genève» du 30 août 1989,
si les banques suisses ne mènent pas un «combat d'arrière-garde».
Si nous nous référons au processus engagé dans le cadre du GATT, c'est bien la
libéralisation des services financiers et des flux de capitaux qui est officiellement un but de
négociation au plan multilatéral.
Si nous nous référons au rapport précité de l'OCDE, la déréglementation repose sur un
consensus parmi les signataires et notamment sur les éléments suivants :
—   assouplissement de la concurrence sur les prix par la déréglementation des taux d'intérêt
et des tarifs des services de financement, de même que interdiction d'accords dans ce
domaine ;
—   accroissement du nombre de concurrents également par élargissement de la concurrence à
d'autres secteurs financiers que la banque, par l'encouragement de la dé-spécialisation et
de la diversification, tant au plan national qu'international;
—   multiplication des possibilités de choix pour les investisseurs et les créanciers par l'offre
d'un éventail de nouveaux instruments dans la gestion des actifs et des passifs ;
—  élimination ou tout au moins diminution des contraintes étatiques telles que restrictions
de crédit, contrôle des prix, notamment;
—  recherche d'une plus grande transparence des marchés par le biais d'une meilleure
information ;
—  lutte préventive contre les ententes dans les secteurs bancaires et financiers qui iraient à
rencontre de la concurrence.
Même si l'application de ces recommandations sur lesquelles les signataires de l'OCDE
ont marqué un consensus, y compris la Suisse, s'exprime dans un large spectre d'interpréta-
tion, il n'en reste pas moins que, dans le cadre multilatéral de la coopération, la Suisse et ses
banques ne peuvent rester à l'écart du processus de la décartellisation.
Essayons de cerner d'un peu plus près la position des deux parties à la structure de la
relation, soit la CFC et l'ASB.
7.5.6.3. La position de la CFC
La CFC place le débat dans la double perspective internationale et nationale. Dans la
première elle mentionne que «les tendances à l'internationalisation, à la globalisation et à la
libéralisation, qui sont fortement soutenues par les progrès techniques, sont la cause d'un
157
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
rapprochement des places financières et, partant, d'un renforcement de plus en plus marqué
de la concurrence» (cf. Commission des cartels, bibliographie N0 59, IIIe partie, ch. 2.2).
Ainsi la CFC place à juste titre le secteur bancaire suisse dans les lignes de force qui
définissent le marché international. Elle fait même allusion au prolongement européen de ces
lignes de force en mentionnant qu'«un défit tout particulier est, à cet égard, lancé par la
réalisation du Marché intérieur de la CE en 1992, réalisation qui devrait fortement renforcer
l'attractivité des places financières de Londres, Amsterdam, Francfort et Luxembourg, mais
également Paris». La dynamique européenne n'est donc pas oubliée dans ce rapport et,
même s'il n'y est fait allusion pratiquement que dans ce passage, la perspective est bien
ouverte également sur cette problématique spécifique à laquelle les banques suisses n'échap-
peront pas.
Au plan national, les perspectives s'ouvrent bien, comme le relève la CFC, sur les
tendances de transfert de l'épargne du privé à l'institutionnel, de la «titrisation» par le biais
de laquelle notamment s'opère le transfert des activités bilancielles aux activités dites neutres
et indifférentes. C'est judicieusement à nos yeux que la Commission relève les faiblesses
devenues endémiques des structures bancaires suisses, à savoir le «manque de personnel
hautement qualifié», ainsi que le retard pris dans la technologie et notamment dans le
«domaine des télécommunications» (cf. ibidem, lre partie, ch. 5.3).
La CFC nous paraît donc placer le débat sur la libre concurrence dans une juste
perspective tant nationale qu'internationale, en soulignant de façon implicite l'aggravation
de la position de la Suisse en raison de problèmes essentiels qui portent sur la politique des
ressources humaines et technologiques. Personne ne peut nier qu'elle ait raison quand elle
exprime l'avis «que la structure de l'appareil bancaire doit s'adapter aux modifications dues
à l'évolution des circonstances», et qu'«elle ne saurait être protégée en soi» (cf. ibidem,
IIP partie, ch. 2.3.).
L'élément essentiel qui nous paraît devoir être relevé à ce propos consiste dans le fait que
la conclusion du rapport de la CFC se limite aux distorsions qu'entraînent les ententes
cartellaires dans la structure bancaire suisse, et notamment au détriment des établissements
petits et moyens, tout en considérant par ailleurs, de façon explicite, que les conventions ne
comportent pas de facteurs déterminants pour l'évolution de la place financière (cf. ibidem,
p. 171), sans qu'à aucun passage ne soit évoqué le potentiel de réciprocité négative
emmagasiné dans ces ententes, et qui représente à nos yeux un danger également, dans le
cadre, par exemple, des exigences en matière d'équivalence, voire de traitement national,
quand le traitement est différencié entre sociétés suisses et étrangères. Pour le reste, nous
partons de l'idée que les banques se trouvent suffisamment imbriquées dans le processus de
concurrence internationale pour réagir d'elles-mêmes et s'adapter.
De par leur nature même, les conventions bancaires sont «ouvertes», c'est-à-dire que
l'adhésion est en principe libre, comme la démission, et qu'il n'existe aucune procédure
coercitive soit pour les signataires, soit pour les non-signataires. De plus, pour reprendre
l'expression de la CFC, on constate de 1976 à 1986 «une diminution du nombre des instituts
en mains suisses et une énorme augmentation de celui des instituts en mains étrangères » (cf.
ibidem, lre partie, ch. 5.4.2.) y compris de sociétés financières (cf. ibidem, tableau N0 1).
On pourrait être tenté de déduire de ce qui précède que la place financière suisse se
caractérise par son libéralisme.
158
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
Or les statistiques montrent que la position des grandes banques, soit UBS, SBS, CS,
BPS et la Banque Leu, n'a fait que se renforcer au cours de cette même période 1976-1986.
C'est ainsi que la part des grandes banques à la somme totale des bilans a passé de 25,1 à
51,1% (cf. ibidem, tableau N0 4), que leur part au total des commissions (solde) a conservé
son caractère dominant en régressant il est vrai de 57,6 à 46,1 % (cf. ibidem, tableau N0 13),
que leur part aux emprunts publics en francs des émetteurs étrangers classés selon les « lead
managers» («Syndicat des grandes banques») s'est maintenue de 1984 à 1987 entre 72 et
70,8% (cf. ibidem, tableau N0 15), pour ne citer que quelques exemples.
De plus, le contrat du Syndicat des grandes banques (en l'occurrence UBS, SBS et CS)
stipule que:
—  chaque membre ne participe qu'à des emprunts du Syndicat des grandes banques;
—   les quotas nominaux des trois banques qui représentent 51,3% sont supérieurs à la
majorité simple;
—   toutes les décisions, en particulier celles qui concernent l'adhésion de nouveaux mem-
bres, exigent la majorité simple des quotas nominaux et, partant, au moins l'approbation
d'une grande banque.
«Ensemble les trois grandes banques sont en mesure de déterminer à elles seules
l'ensemble de l'activité du syndicat excepté l'exclusion de membres du syndicat» (cf.
ibidem, IIe partie, ch. 5.3.2.).
La CFC, au plan général, conclut que les conventions vont à rencontre des règles de la
concurrence, puisqu'elles freinent l'évolution des structures et favorisent de manière dispro-
portionnée les grandes banques (cf. ibidem, IIIe partie, ch. 2.3. in fine).
Nous ajoutons, pour notre part, que les Conventions représentent en tant que telles, et de
par leur objectif spécifique pour certaines d'entre elles, un potentiel de plate-forme de
confrontation, notamment en ce qui concerne les cercles du traitement national, de l'accès
réel et effectif, et de l'équivalence qui circonscrivent l'accès à la réciprocité.
En conclusion, malgré la nature «ouverte» des ententes cartellaires bancaires et la
floraison d'instituts en mains étrangères, nous ne pouvons, à nos yeux, nous contenter de cet
état de fait pour conclure que les concepts européens de non-discrimination ou de conditions
de concurrence comparables sont, a priori, satisfaits par l'actuelle structure de la concurrence
en Suisse.
Intéressant nous paraît être le fait que nos autorités fédérales, soit le Département de
l'économie publique, aient déclaré par le biais d'un rapport officiel, de façon explicite, que
la structure cartellaire qui contribue à la normalisation des activités bancaires en Suisse
«favorise de manière disproportionnée les grandes banques», soit de facto trois d'entre elles,
puisque l'UBS, la SBS et le CS sont membres notamment du Syndicat permanent dont la
«charte» comprend un certain nombre de clauses de nature protectionniste.
Dans la perspective d'une dynamique de la coopération qui passe par l'obligation de
réciprocité, l'attitude de la CFC nous paraît aller dans la bonne voie. C'est à notre avis la
raison pour laquelle les banques vont dans ce sens, en acceptant dix des dix-neuf propositions
de la CFC et en adaptant progressivement les autres.
159
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Ainsi, dans ce segment de la coopération que constituent les ententes cartellaires, le
chemin pris d'ores et déjà nous paraît être le bon et nous ne pouvons qu'espérer qu'il sera
poursuivi jusqu'au bout. Soulignons que l'initiative paraît être venue cette fois de l'Etat.
Disposons-nous ainsi, comme c'est le cas pour le Code d'honneur des banques suisses,
d'un nouveau cas d'école? Ces deux initiatives, l'une privée et l'autre institutionnelle,
malgré le caractère dispersé de leur ressort, sont-elles un prélude à la stratégie coordonnée
que nous souhaitons ?
7.5.6.4. La position de l'ASB
Nous entendons par position de l'ASB celle des signataires de la prise de position des
banques (cf. bibliographie N0 60) cités sous 7.5.6.1.
Pour faire le lien direct avec ce qui précède immédiatement, relevons que l'ASB rejette
pour une part, et accepte pour une part les recommandations de la CFC.
De façon plus générale, l'ASB ne paraît pas dénier à la structure cartellaire qui contribue
à la normalisation des activités bancaires en Suisse une nature protectionniste. Bien au
contraire, puisqu'elle le proclame en avançant qu'«on ne saurait accepter pour notre pays
une politique concurrentielle qui affaiblirait sans nécessité la position des banques suisses au
profit d'établissements étrangers» (cf. ibidem, p. 131). On sait en effet que la part du revenu
bancaire touché directement par les velléités de décartellisation ascende à plus de 45 % de
l'ensemble des recettes bancaires et plus de 90% des commissions (ibidem).
Il faut néanmoins répéter que l'ASB a accepté dix des dix-neuf recommandations de la
CFC et qu'elle a annoncé des révisions dans la plupart des autres conventions «chaque fois
que les recommandations ... concordent avec les forces du marché» (cf. ibidem p. 137).
Alors s'agit-il d'un «combat d'arrière-garde» ou d'un «typical Swiss compromise»
(«Financial Times» du 12 juillet 1989)? Le fait que la CFC ait maintenu sa position et que
l'ASB en appelle aujourd'hui au Département de l'économie publique ne nous paraît
confirmer ni l'une ni l'autre des hypothèses. La vérité, à nos yeux, ainsi que l'exprime à
maintes reprises et sous des formes différentes la prise de position des banques, est que
l'ASB, consciente de Finéluctabilité du processus de déréglementation, et ses membres,
sensibles aux stimuli du marché international, consentent au principe de la décartellisation
mais veulent en maîtriser le rythme et mettent l'accent sur la non-discrimination entre
résidents et non-résidents.
Les dangers que représente une décartellisation appuyée par l'instance politique, et qui
s'appliquerait de façon brutale à l'instar du «big bang» londonien, sont notamment
inventoriés dans la prise de position des banques (cf. bibliographie N0 60, pp. 120 à 137), qui
s'appuient sur des critères autres que celui du prix.
Comme nous l'avons déjà annoncé, une prise de position de notre part entre les deux
tenants du débat sortirait de notre propos.
Ce que nous proposons de souligner en l'occurrence, c'est le fait qu'un processus de
décartellisation pourrait être utilisé comme arme dans une négociation avec, notamment, la
CE et que, dans une dynamique de la coopération basée sur une stratégie volontariste de la
réciprocité, il est indispensable de définir le degré de compatibilité et sur les principes et sur
les «tempo» avec le partenaire. Cette idée procède de la nécessité de la coordination en tant
160
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
que pierre angulaire d'un comportement de coopération, rendu d'autant plus délicat qu'il se
développe dans une stratégie de la réciprocité.
Que la structure cartellaire qui contribue à la normalisation des activités bancaires en
Suisse soit de nature réellement protectionniste ou non, elle est désormais jugée comme telle
par la Suisse elle-même dans un rapport officiel publié. En conséquence, de par le fait même
de son expression officielle, son caractère dissuasif recèle un potentiel de réciprocité
négative de la part, notamment, de la CE.
Tout paraît se passer d'un côté comme si, déjà, la Suisse (et sa place financière) subissait
le diktat de la dynamique européenne et, en lieu et place d'adopter une stratégie de
coopération qui la fasse bénéficier de son élan nouveau, débouche sur une inutile structure de
confrontation.
Tout paraît se passer d'un autre côté comme si des initiatives diverses tendaient à placer
la place financière suisse sur une plate-forme de coordination, sans qu'il y ait encore, à ce
stade, de stratégie globale et coordonnée.
A nos yeux, la décartellisation devrait également constituer un segment de coopération
avec la CE et ne se dérouler que dans la perspective d'une négociation basée sur l'obligation
de réciprocité.
7.5.7. L'accès réel et effectif au marché
7.5.7.1. Généralités
Nous avons relevé, dans l'examen du concept de réciprocité institutionnalisé par la
Deuxième Directive (cf. § 6.2.3), qu'il existait différents cercles par lesquels il fallait
notamment que les banques suisses passent, pour que les conditions de réciprocité posées par
la CE soient satisfaites.
Faute d'application, notamment jurisprudentielle, il nous est une fois de plus difficile de
définir leur impact au plan pratique. Nous proposons de centrer notre réflexion sur deux
critères, que nous avons sélectionnés pour le fait qu'ils constituent une intersection entre un
intérêt économique vital pour la Suisse et une priorité politique pour ses partenaires
européens dans un des domaines les plus sensibles.
Il s'agit d'une part de la libre circulation des personnes, l'un des éléments constitutifs du
Marché intérieur et l'une des dispositions considérées comme essentielles du Traité de Rome
qui concerne la libre circulation des travailleurs (art. 48 à 51), la liberté d'établissement
(art. 52 à 58), ainsi que la libre prestation des services (art. 59 à 66).
Il s'agit d'autre part de la compétence juridictionnelle de la CJE (art. 164).
Dans l'analyse de ces deux systèmes, nous nous limiterons à tenter de dresser la
perspective dans laquelle ils s'ouvrent sur une dynamique de la coopération basée sur la
réciprocité définie par les concepts «d'accès réel et effectif» et «de non-discrimination».
7.5.7.2. La libre circulation des travailleurs
Pour nos autorités fédérales (cf. bibliographie N013, ch. 631.43), la libre circulation des
travailleurs devrait plutôt comporter des effets bénéfiques pour la Suisse.
161
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
La référence mentionnée consiste dans l'anticipation des données du marché du travail
qui prévaudront à la fin du siècle dans les pays communautaires de la zone sud et en Suisse.
Selon le CF, les pronostics parlent tantôt d'une augmentation du chômage due à l'adaptation
des structures, tantôt de l'aggravation de la pénurie due à des facteurs d'ordre démographi-
que. Sans donner la préférence à l'un ou à l'autre de ces scénarios, le CF part de l'idée que la
pénurie de main-d'œuvre qualifiée dans certains domaines de l'économie suisse ira croissant,
«en raison du niveau élevé des salaires», et que la libre circulation de la main-d'œuvre
permettrait de «surmonter» cette «pénurie très marquée». Ce qu'il entend en réalité, c'est
que la compétition accrue sur les salaires contribuera à améliorer la compétitivité de la
Suisse. Seul est relevé un potentiel de problèmes au niveau technique des «assurances
sociales».
En ce qui concerne la liberté d'établissement, le CF n'entrevoit guère de problèmes
essentiels, si ce n'est de façon quantitativement limitée. Selon lui, des effets d'une certaine
importance seraient surtout concevables dans le domaine des professions libérales parce que,
«dans notre pays, les diplômes universitaires étrangers ou du moins une partie d'entre eux ne
sont pas reconnus à l'heure actuelle».
Il précise que « sur ce point une modification de notre régime juridique serait de mesure à
stimuler la concurrence».
Le CF relève de surcroît que les filiales des sociétés suisses, selon l'article 58 du Traité
de Rome, bénéficient de la liberté d'établissement, ce qui leur conférera «une possibilité
intéressante de tirer profit des avantages procurés par le Marché intérieur de la CE».
La notion de réciprocité se trouve en l'occurrence ainsi implicitement introduite dans
l'hypothèse d'une non-adhésion, puisque dès lors la Suisse «pourrait subir une pression
tendant à ce qu'elle assouplisse, en faveur des ressortissants de la CE, ses dispositions
légales sur l'établissement».
A la lumière de notre analyse, la position du CF paraît se situer très en deçà de ce que
nous appelons un comportement volontariste de coopération basé sur une stratégie de la
réciprocité.
Or le CF dispose de contingents pour la main-d'œuvre étrangère, qu'il distribue à divers
secteurs économiques prioritaires, excluant certains cantons, et favorisant par ailleurs en cela
la concentration économique.
Nous partons, pour notre part, de l'idée que le CF continuera à s'arroger le droit de
ventiler ces contingents et que, pour éviter que le problème de la réciprocité ne se pose avec
un Etat membre ou la CE, il accordera formellement des unités à un canton, même si, par
pure hypothèse, ce dernier les refuse.
Afin d'illustrer notre propos nous proposons de nous référer à Christian Lutz (cf.
bibliographie N0 61, § 5)
Cet auteur souligne d'abord que le principe de la libre circulation des travailleurs consiste
à éliminer toute discrimination entre citoyens de la Communauté qui reposerait sur l'Etat
d'origine, qu'il leur confère le droit de postuler librement pour toute place de travail, de
s'installer n'importe où pour créer une entreprise et s'établir définitivement une fois
l'entreprise créée ou le poste accordé.
162
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
Nous partageons, pour notre part, l'avis de l'auteur selon lequel, en cas d'adhésion de la
Suisse, cette dernière ne sera pas en mesure de négocier davantage qu'une simple exception
de transition. C'est d'ailleurs l'avis du CF que «en cas d'adhésion ... la Suisse serait
évidemment tenue de mettre en œuvre les principes de libre circulation et de la liberté
d'établissement» (cf. bibliographie N0 13, p. 116). Le contingentement de la main-d'œuvre
étrangère en Suisse ne porterait dès lors plus que sur les pays tiers. La Suisse devrait
d'ailleurs aller plus loin, jusqu'à appliquer les normes communautaires à tout pays tiers à
l'endroit des étrangers sur son territoire. Ainsi, à l'exception des droits politiques, les
ressortissants communautaires et suisses devraient jouir des mêmes droits, y compris au
double plan social et familial. Cela signifierait que sur les quelque 975 000 étrangers résidant
en Suisse, les trois quarts provenant de la CE, il ne resterait qu'une très faible marge de
compensation avec les pays tiers.
Pour l'auteur, les conditions économiques de la zone sud de la CE iront s'améliorant, ce
qui réduira encore le potentiel migratoire de ces pays vers la Suisse. Il est à nos yeux
indéniable que, dans des pays tels que l'Espagne surtout, l'Italie et également le Portugal, les
données économiques ont changé et changent encore rapidement dans le sens d'un appel
croissant à la main-d'œuvre qualifiée, et notamment formée en Suisse.
Et l'auteur de craindre que, à l'instar de ce que la Suisse a connu dans les années
soixante, les préceptes d'une croissance qualitative («viel Geistig wenige Materie») soient
une fois de plus remis en question.
Comme le disent la plupart des patrons d'entreprises en Suisse, comme le dénoncent de
plus en plus fortement les organes économiques faîtiers, l'économie suisse est déjà, à l'heure
actuelle, caractérisée par une pénurie aiguë de main-d'œuvre qualifiée, et cette tendance ne
fera que se renforcer à l'avenir. De l'avis général des milieux intéressés, ce phénomène est
particulièrement sensible dans les banques. Le niveau des exigences sera de plus en plus haut
placé. Citons, à titre d'exemple, Walter G. Frehner, président du Directoire de la SBS
(cf. «AGEFI», édition spéciale N0 183). Parmi les facteurs de succès qui conditionnent
l'avenir des grandes banques face à l'Europe, il en est deux qui relèvent de la qualité du
personnel d'après cet article:
—   d'abord «L'expérience pratique des opérations internationales, la connaissance des
conditions qui régissent chacune des places financières importantes d'Europe», soit la
maîtrise des «techniques les plus récentes» telles que le wholesale banking, où règne une
concurrence de plus en plus âpre, la combinaison habile des vastes possibilités de
l'investment banking, appuyée par une présence dans le monde entier et une force de
placement à l'avenant;
—  ensuite «Les banques doivent impérativement disposer d'un personnel hautement quali-
fié, motivé et polyglotte».
Citons également Hans J. Mast, Senior Economie Advisor du Crédit Suisse First Boston,
Zurich, dans Christine Hirszowicz (cf. bibliographie N0 62, pp. 114 et 115).
«En matière bancaire, les possibilités d'école en Suisse sont à peine optimales et
certainement pas comme il serait souhaitable, à la pointe au niveau mondial», et «sans
solution au problème du personnel dans ses dimensions quantitatives et qualitatives, la force
concurrentielle de la place financière suisse n'est en tout cas pas assurée».
163
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Et enfin Martin Lusser, vice-président du Directoire de la BNS (cf. bibliographie N0 62,
p. 26):
«Le recrutement du personnel hautement qualifié pose des problèmes. Un pont sur les
marchés étrangers se heurte à la politique de contingentement. Les possibilités de formation
en Suisse se révèlent, ainsi que le proclament les banquiers, insuffisantes.»
Quels sont les remèdes envisagés? La position de Lusser s'inscrit dans la perspective de
la présente étude. En effet sa position peut se résumer comme suit:
—  Il apparaît nécessaire d'inventorier de façon sérieuse les conditions actuelles et à venir du
marché du travail, afin de se mettre en condition d'atténuer les effets pervers que
comporte en l'occurrence pour la Suisse la dynamique européenne.
En cas de diminution de l'immigration et de renforcement de la pénurie de main-d'œuvre
qualifiée en Suisse, c'est une libéralisation de la circulation et de l'établissement qui
devrait prévaloir.
Dans l'hypothèse d'une croissance purement quantitative, qui se ferait au détriment de la
qualification, c'est une voie moyenne qui est préconisée, avec tous les désavantages
qu'elle comporte en matière notamment de contrôle aux frontières, de politique d'asile,
etc.
—  Dans cette dernière hypothèse qui nous paraît, toutes choses restant égales par ailleurs, la
plus probable, c'est la voie de la négociation qui est proposée. Celle-ci pourrait se faire
sur la base de contingents qui tiendraient compte des forces relatives en présence. Ce
scénario déboucherait sur une obligation de réciprocité pour une dynamique de la
coopération.
Ce comportement de coopération pourrait se baser sur un ensemble de plates-formes de
coordination dans un cadre institutionnel d'ores et déjà opérationnel tel que ERASME,
COMETT, YES, EURIDICE, constituant ainsi également un segment de la coopération.
Les contraintes cependant paraissent d'une dimension telle que, toujours selon l'auteur,
nous devons rester sans illusion quant au succès de la démarche.
En effet, il ne s'agit pas seulement du fait que, selon le CF, la reconnaissance des
diplômes étrangers est limitée en Suisse, élément qui comporte évidemment un potentiel
certain de réciprocité négative. Il s'agit bien plus du fait que les diplômes suisses ne sont pas
reconnus à l'étranger, alors même que le principe de reconnaissance mutuelle est d'ores et
déjà appliqué au sein des Douze. Il s'agit également du fait que la plupart des diplômes en
Suisse demeurent de la compétence des cantons, ce qui constitue en soi un obstacle à toute
démarche globale et, bien entendu, nous fait prêter le flanc à une attitude conflictuelle basée
sur la réciprocité négative.
La récente démarche des hautes écoles de Suisse romande, entreprise dans le but de
concrétiser l'équivalence des diplômes entre elles, constitue un pas positif vers la dynamique
de la coopération déclenchée par l'obligation de réciprocité. Il restera sans effet au plan
européen tant que le reste de la Suisse n'aura pas suivi.
Il ne s'agit pas seulement du fait que seules les filiales de sociétés suisses, comme le
relève le CF, seront en droit de bénéficier des avantages du Marché intérieur. Il s'agit avant
tout du fait qu'il existe, comme nous l'avons vu, notamment en matière de concentration
164
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
d'entreprises et dans le domaine bancaire, que ce soit dans le cadre de la libéralisation des
services financiers ou des flux de capitaux, une cautèle qui pourrait, selon nous, s'avérer
déterminante pour la réelle concrétisation de ce droit d'établissement ou de prise de
participation, à savoir l'exigence de réciprocité.
Qui peut être certain que l'Espagne, par exemple, ne va pas exiger la réciprocité en
matière de libre circulation des travailleurs pour accorder l'agrément unique aux banques
suisses, le feu vert à une prise de participation, que le processus se déroule sur son territoire
propre ou dans l'un quelconque des onze autres Etats membres? Pourquoi l'Espagne, pour
prolonger notre exemple, ne profiterait-elle pas du cadre institutionnel qui lui est donné au
niveau communautaire pour exiger la suppression du statut de saisonnier, et la France celle
de frontalier? Et qu'en sera-t-il si l'un des Douze décide que la réciprocité n'est pas accordée
par la Suisse, puisqu'elle contingente les permis de travail dont ses entreprises ont besoin en
Suisse, alors que ces dernières auront peut-être décidé que la majorité des cadres implantés
dans leurs filiales, succursales et bureaux de représentation en Suisse seraient ressortissants
communautaires, par exemple, les Espagnols pour l'implantation d'une banque espagnole en
Suisse?
Qu'adviendra-t-il de la courageuse, et à nos yeux fort intéressante, démarche que
la Chambre du Commerce et de l'Industrie de Genève a envisagée dans son rapport
(cf. bibliographie N° 63, § 1.6.1) qui revient à proposer «d'étendre le statut de travailleur
frontalier à l'ensemble des ressortissants de la CE, ou plus généralement à des tiers, plutôt
que de le limiter aux Français et aux Suisses» s'il est requis de supprimer purement et
simplement ce statut? (Précisons que cette démarche a au moins le mérite à nos yeux de
proposer une approche concrète, basée sur la coopération et la réciprocité avec les régions de
France voisine.)
Le problème est, à nos yeux, d'autant plus grave que, par le fait de la non-participation
de la Suisse aux institutions précitées, il devient de plus en plus difficile pour notre personnel
cadre d'accomplir d'indispensables stages ou études en Europe, d'y poursuivre les apprentis-
sages linguistiques. Le problème, en l'occurrence, ne consiste plus seulement à anticiper un
éventuel potentiel de réciprocité négative et de prendre toute mesure utile pour y parer, mais
de constater que l'Europe se ferme progressivement et s'est déjà partiellement fermée à un
secteur des plus névralgiques pour l'avenir de la Suisse: celui de la main-d'œuvre qualifiée.
De toute façon les Suisses, en tant qu'originaires d'un pays tiers, passeront en troisième
rang de priorité après les nationaux et les ressortissants communautaires des onze autres Etats
membres dans un processus d'autorisation pour le séjour, le travail, les stages ou les études.
Il nous faut relever que le problème s'étend à un domaine plus vaste et comportant un
potentiel d'effets tout aussi pervers en matière de réciprocité négative, celui de l'application
du principe de la libéralisation des services dans le domaine juridique.
L'article du «Journal de Genève» du 22 septembre 1989 «Protectionnisme — Avocats:
La grande peur de 1992» nous paraît à ce propos intéressant à un double titre. Il montre
d'une part l'anxiété d'une partie des représentants de cette profession et d'autre part
l'indifférence des autres, dichotomie qui nous paraît, à l'heure actuelle, bien caractéristique
de l'impression que l'on peut intuitivement dégager de l'état d'âme des Suisses à propos du
Marché unique.
165
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Il s'agit d'une part de la crainte que soulève la libéralisation des services qui implique la
reconnaissance mutuelle des diplômes et une circulation des conseillers juridiques et des
avocats de plus en plus libre en Europe. Or, selon cet article «Genève est un point de chute
logique pour les gens qui exercent à l'échelle internationale».
En conséquence, les conseillers et avocats suisses, craint-on, devraient subir la double
contrainte de la concurrence étrangère chez eux et de l'interdiction de pratiquer en Europe.
Soulignons au passage qu'en principe seuls des avocats suisses peuvent être membres du
barreau, et sont par conséquent considérés comme bénéficiant du secret professionnel au titre
de Ia Convention de Diligence des banques, et peuvent donc signer des documents de compte
sans donner à la banque les coordonnées de l'ayant droit.
Il s'agit d'autre part de la crainte de la réciprocité. «Il y a des avocats genevois qui
travaillent au barreau de New York ! Si nous faisons des misères à ceux qui viennent chez
nous, il y aura des mesures de rétorsion!», proclame cet article.
Et nous ajoutons, dans la ligne de notre propos général: si les Suisses accordent la
réciprocité aux avocats new-yorkais, la CE ne l'ayant pas fait, sera-t-elle «contrainte» de la
dénier aux avocats suisses? Plus simplement, l'obligation de n'exercer que dans son pays
d'origine ne tient plus, face à une dynamique de la coopération basée sur la réciprocité. Une
fois de plus, il nous paraît que nous aurions tout à gagner en englobant cette problématique
dans une approche globale basée sur une stratégie volontariste de la réciprocité.
Mentionnons que, selon notre entretien avec Me Charles Poncet, avocat, du 8 janvier
1990, le problème paraît si crucial et urgent à Genève qu'une proposition de motion était
alors sur le point d'être déposée au Grand Conseil genevois en vue d'obtenir l'équivalence
des diplômes avec l'étranger sur le canton.
Mais ce problème ne s'arrête pas là. Il faudrait approfondir les répercussions que
comporte la libéralisation des services dans des domaines tels que le tourisme, les transports
aériens, routiers et ferroviaires.
En conclusion, nous cherchons à démontrer que notre approche, en tant que Suisses,
doit résolument se mettre au diapason européen dans le but d'éviter de prêter le flanc au
potentiel de réciprocité négative. Encore une fois, l'obligation de réciprocité nous paraît
être le facteur nécessaire et décisif pour le déclenchement d'une dynamique de la
coopération. Et il nous paraît évident qu'il s'agit de baser notre comportement sur une
stratégie de la coordination, en l'affichant clairement, de façon à ce qu'elle soit en elle-
même déjà perçue comme le symptôme d'un comportement coopératif. Commençons donc
par chercher à instituer l'équivalence des diplômes au plan suisse et à harmoniser les règles
essentielles concernées, et à informer clairement le souverain sur cette problématique et la
CE sur notre démarche.
7.5.7.3. La compétence juridictionnelle de la Cour de justice européenne
Nous nous proposons d'examiner de quelle façon le fait de la compétence juridictionnelle
de la CJE pourrait être invoqué en tant que motif de réciprocité négative.
Pour décrire la compétence de la CJE nous nous référerons essentiellement à Jean-Victor
Louis (cf. bibliographie N0 64).
166
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
La CJE est l'institution de contrôle de la légalité de l'action des institutions européennes,
du respect des traités par les Etats membres et la garante de l'application uniforme du droit
communautaire (cf. ibidem p. 30).
La CE est une «communauté de droit» qui non seulement est une création du droit,
puisqu'elle repose sur des traités, mais qui est également une créatrice du droit, sans pouvoir
coercitif. Son efficacité tient dans son caractère obligatoire, uniforme dans tous les Etats
membres. «D'où l'importance vitale pour l'ordre juridique communautaire de se voir
reconnaître la primauté sur les ordres nationaux.» (cf. ibidem p. 43)
La Cour est accessible non seulement aux Etats et aux institutions, mais également aux
particuliers qui peuvent la saisir par divers moyens de droit.
Le mécanisme de la procédure par le biais des questions préjudicielles «fait du juge
national un juge communautaire» (cf. ibidem p. 46). Le juge national étant en premier chef
appelé à faire appliquer le droit communautaire par le fait de son «effet direct», à savoir
qu'un règlement promulgué par les instances supra-étatiques est directement applicable dans
tout Etat membre, a l'obligation, lorsque les voies de recours sont épuisées, de saisir la Cour,
alors que les autres juridictions ont la faculté de le faire. En d'autres termes, «lorsqu'une
question relative à l'interprétation du droit communautaire ou à la validité des actes des
institutions se pose à lui, le juge peut ou doit selon les cas, saisir la CJE de cette question,
avant de se prononcer sur le fond du litige» (cf. ibidem p. 46). L'arrêt rendu sera imposable à
la juridiction qui l'a saisie et liera les autres juridictions, lesquelles conservent le droit de la
saisir à leur tour, cas échéant. Une des conséquences pratiques réside dans le fait que les
Etats membres n'ont pas le droit de faire usage de rétorsions entre eux dans l'interprétation
des traités ou des actes communautaires.
La primauté de la CJE nous paraît particulièrement bien motivée dans cette citation tirée
du Recueil 1964, p. 1160 (cf. ibidem, pp. 132 et 133):
«... il résulte de l'ensemble de ces éléments que, issu d'une source autonome, le droit né
du Traité ne pourrait donc, en raison de sa nature spécifique, se voir judiciairement opposer
un texte interne quel qu'il soit, sans perdre son caractère communautaire et sans que soit mise
en cause la base juridique de la Communauté elle-même ;
»que le transfert opéré par les Etats, de leur ordre juridique interne au profit de l'ordre
juridique communautaire, des droits et obligations correspondant aux dispositions du Traité,
entraîne donc une limitation définitive de leurs droits souverains, contre laquelle ne saurait
prévaloir un acte unilatéral ultérieur incompatible avec la notion de Communauté».
On peut aussi se référer à la jurisprudence constante de la CJE en vertu de laquelle un Etat
membre ne saurait exciper des spécificités de son ordre interne pour justifier le non-respect
des obligations découlant des directives communautaires. Ces dernières, contrairement aux
règlements qui par un «effet direct» se substituent aux normes nationales, nécessitent la
promulgation d'une norme au plan national.
De plus, l'administration nationale est mise au service de l'application des règles
communautaires. C'est ainsi que des fonctionnaires tels que les douaniers, les offices de
statistiques, les bureaux de surveillance des contingents et des licences, pour citer certains
des agents administratifs mentionnés par Jean-Victor Louis (p. 162) sont, en grande partie,
des agents communautaires.
167
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Tous les jours les fonctionnaires de la Communauté sont approchés par leurs homologues
nationaux, aux fins d'échange d'informations, de conseils en matière d'interprétation des
normes, etc., dans le but d'éviter de commettre des infractions aux normes communautaires.
Ajoutons, avec le CF (cf. bibliographie N0 13, p. 21), que la CJE est «garante des
progrès de l'intégration communautaire». Elle peut notamment, comme elle l'a fait à propos
de la politique des transports, condamner le Conseil des ministres pour son inaction. Ainsi la
CJE peut jouer un rôle politique dans la mesure où le but final de l'intégration est un but
politique.
C'est dans le cadre d'un scénario d'adhésion à la CE que le CF évoque les contraintes que
comporte l'Etat de droit de la CE pour nos institutions (cf. bibliographie N0 13, ch. 633), à
savoir: l'acceptation des objectifs politiques de la CE d'un côté et la crédibilité de notre
politique traditionnelle de neutralité d'un autre côté; d'un côté le transfert de souveraineté
aux organes supranationaux tels le Conseil, la Commission et la CJE et la souveraineté de
notre Assemblée fédérale et du Tribunal fédéral, ainsi que notre structure fédéraliste et la
nature directe de notre démocratie d'un autre côté.
Ainsi le problème peut à nos yeux se résumer de la façon suivante.
La CJE comptant au nombre des institutions supra-étatiques indispensables au processus
d'intégration européenne, on peut partir de l'idée que sa juridiction peut être considérée
comme un garant indispensable non seulement de la bonne application des normes euro-
péennes, mais également de l'atteinte des objectifs finals.
La Suisse se trouvant hors sa juridiction, quel substitut peut-elle offrir en tant que garant
du respect des normes dont l'application est considérée comme exigence minimale en
matière de réciprocité avec elle? Le fait qu'un arrêt de la CJE portant sur un litige entre deux
établissements de crédit, l'un communautaire et l'autre suisse, aurait force obligatoire dans
les Etats membres et ne le serait pas en Suisse ne constitue-t-il pas matière à exciper de la
réciprocité négative au plan institutionnel ?
On peut également imaginer qu'une filiale de banque suisse, sise dans l'un des Douze
Etats membres, soit une personne morale résidante communautaire, saisisse la CJE en cas de
non-délivrance de l'agrément unique; que se passerait-il si l'établissement de crédit se
contentait de limiter l'application de l'arrêt à la filiale, sans l'étendre à la société-mère, alors
que les établissements de crédit dans l'un quelconque des Etats membres devraient obligatoi-
rement et intégralement l'appliquer, par exemple dans le cadre des exigences de surveillance
consolidée et de consolidation comptable ?
Le fait de l'Etat de droit communautaire et notamment de la compétence juridictionnelle
de la CJE constitue donc, à nos yeux au moins en théorie, un potentiel de réciprocité
négative.
C'est la raison pour laquelle nous ne pouvons que nous rallier à l'avis du CF selon lequel
la jurisprudence en Suisse devrait, en acquérant le «réflexe européen», tendre dès mainte-
nant à considérer l'harmonisation des principes essentiels comme une priorité.
Ce serait là manière à notifier un comportement coopératif, basé sur une stratégie de la
réciprocité au niveau de la coordination jurisprudentielle. Encore nous manquerait-il l'aide
substantielle que doit constituer la tendance à l'osmose administrative que nous avons
évoquée plus haut.
168
LES PLATES-FORMES DE COORDINATION
L'ambassadeur Jakob Kellenberger (cf. bibliographie N" 12, 2. VIII) rapporte qu'à
compter du 18 septembre 1989 le CF a entamé une étude comparative systématique des
normes suisses et européennes concernant le Marché unique. Un rapport intermédiaire était
déjà attendu pour fin 1989. Ce pas est à nos yeux le premier pas concret qui entre dans la
démarche que nous préconisons de stratégie globale et coordonnée qui définisse l'ensemble
des segments de la coopération, dans l'idée d'établir les nécessaires plates-formes de
coordination à une stratégie de la coopération basée sur l'obligation de réciprocité.
En fait, le risque de réciprocité négative, dû à l'inexistence d'une plate-forme institution-
nelle de coordination commune à la Suisse et à la CE en matière juridictionnelle, peut
paraître de nature plutôt théorique, ainsi qu'il a été relevé par quelques-uns des spécialistes
que nous avons consultés à ce sujet. En effet, la structure de la coopération ne nécessite a
priori aucunement l'instauration d'une compétence juridictionnelle parallèle et le droit
international ainsi que les procédures d'arbitrage permettent d'en maîtriser l'application. De
plus l'obligation de réciprocité n'est nulle part explicitée en ce qui concerne la compétence
juridictionnelle.
Or, c'est à notre sens bien sous l'angle d'une obligation de réciprocité, au caractère
inconditionnel et diffus, à l'expression implicite et au sens le plus large de l'acception du
concept, que nous paraît faire appel la CE quand elle réclame, dans la perspective
institutionnelle d'un Espace économique européen, la reprise de l'acquis communautaire.
En effet, nous référant à nouveau au rapport de Jakob Kellenberger dans ibidem, 2. VIII,
page 12, nous constatons que les conditions préliminaires suivantes ont été notamment
émises par la Commission :
—  nécessité d'application de l'effet direct des mesures prises dans le cadre de l'Espace
économique européen;
—   nécessité de réalisation d'une unité de doctrine dans l'élaboration et l'application du
droit dans le cadre du même Espace par le truchement d'un organe juridictionnel
commun.
Quand on ajoute à ces exigences, toujours en référence à ibidem, celle d'intégrer les
normes acquises au niveau communautaire, du moins celles d'entre elles qui seront jugées
indispensables, on ne peut que conclure, à nos yeux, qu'implicitement la Commission met,
comme condition préalable à la dynamique de la coopération entre elle et l'AELE,
l'instauration d'une plate-forme commune et globale de coordination législative basée sur
une stratégie de la réciprocité diffuse et inconditionnelle.
Imaginons le scénario suivant:
—  une décision est prise dans le cadre de l'Espace économique européen avec la Suisse,
notamment, selon la règle du consensus ;
—   Ie référendum est demandé par le peuple suisse ;
—   la décision est rejetée lors du vote populaire qui s'ensuit;
—  la CJE, ou l'organe juridictionnel à créer, déclare le référendum illégal ;
—   la Suisse est sommée d'appliquer le droit supranational et de suivre l'arrêt du «juge
étranger», soit de remettre en cause les fondements mêmes de sa Constitution.
169
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Les conséquences d'un tel scénario nous paraissent suffisamment évidentes pour en
stopper là l'exégèse;
En conclusion, nous voyons bien que la Suisse a intérêt d'une part à aborder le problème
sous l'angle d'une approche bilatérale et, d'autre part, de toute façon, à entamer une
procédure d'harmonisation systématique et coordonnée. Cela est vrai, a fortiori, si elle
aborde une approche multilatérale par le biais de l'AELE.
Au plan multilatéral, la Suisse se verra imposer un cadre minimal. Elle pourrait, en se
montrant plus avancée que l'AELE, grâce à son approche bilatérale simultanée, au contraire
viser à un cadre maximal pour définir la structure de la relation. Elle pourrait par exemple
montrer qu'elle s'aligne sur les Douze en matière d'harmonisation des règles bancaires
essentielles, par une adaptation de sa propre législation, et en matière de politique monétaire,
par une adhésion au SME. Ne serait-ce que le fait d'afficher un tel comportement coopératif,
sans pour autant s'engager tout de suite vers un objectif final déterminé, nous permettrait
peut-être de reprendre l'initiative que nous avons perdue.
Or, l'ensemble des segments de la coopération, dans lesquels la Suisse peut faire état
d'une structure de coopération privilégiée, ou dans lesquels il n'appartient qu'à elle de
progresser en direction à la fois des tendances du marché et des évolutions normatives avec
ses principaux partenaires économiques que nous venons de passer en revue, constituent
autant d'atouts à nos yeux pour la réussite d'une stratégie globale et coordonnée de la
coopération basée sur l'obligation de réciprocité.
En lieu et place d'un scénario de statu quo, nous répétons que nous nous prononçons,
pour notre part, en faveur d'un tel comportement qui tende à nous hisser à pied d'égalité sur
l'axe faible-fort en l'occurrence, et cela sans nous engager nécessairement à un objectif
déterminé qui reviendrait à définir une formule arrêtée de coopération à ce stade.
Le CF (cf. bibliographie N0 13, p. 100) parle d'un «développement harmonieux des
jurisprudences (de la CJE et du TF)».
Il va sans dire que l'approche devrait englober l'ensemble du processus législatif et, pour
citer ibidem, page 133, «nous devons nous efforcer dans toute la mesure du possible à la
compatibilité de nos dispositions juridiques avec celles de nos partenaires européens».
Une telle assertion nous paraît aller exactement dans le sens de notre réflexion, à savoir
qu'un comportement affiché de coopération est nécessaire à l'endroit de la CE et qu'il fonde
sa dynamique d'abord sur une coordination des démarches.
En l'occurrence, la coordination remplirait le cadre normatif et constituerait un saut
qualitatif opportun par rapport à la démarche actuelle qui revient à négocier essentiellement
des réductions tarifaires.
170
8. La libération des flux de capitaux
8.1. Généralités
La création d'un Espace financier européen constitue le corollaire de la création d'un
Marché unique européen. Par définition le Marché unique ne peut comporter de volet
financier et bancaire cloisonné en une structure hétérogène. Ainsi la volonté politique
d'intégration européenne étend son champ d'application, notamment en matière de transfert
de souveraineté, en matière de nécessité d'harmonisation, au domaine financier et bancaire.
A l'inverse, la réalisation d'un marché financier intégré constitue l'un des passages obligés
sur le chemin d'une intégration politique.
Cette philosophie de base prend toute son importance, notamment pour la Suisse, dans la
perspective de la création d'un Espace économique européen, depuis que la Commission a
posé comme préalables à toutes négociations, même exploratoires, la reprise de l'acquis
communautaire et, par voie de conséquence, l'appareil normatif bancaire, et notamment la
Deuxième Directive et la Directive portant sur la libération des flux de capitaux.
Dans la communication que la Commission a transmise au Conseil en avril 1983 pour la
relance de l'intégration financière (COM (83) final), la libération des mouvements de
capitaux a été mise au premier rang des priorités. C'est cette dynamique spécifique et les
implications qu'elle entraîne, notamment vis-à-vis des pays tiers dans une structure générale
de relation coopération-confrontation, que nous allons maintenant passer en revue.
8.2. La volonté politique du législateur européen
8.2.1. Crédibilité et maîtrise du Marché financier unique
Notre propos consiste à tenter de dégager, à la lumière des différentes prises de position
de la Commission, dans quel esprit le législateur européen a envisagé la perspective d'une
extension du principe de la libération des flux de capitaux aux pays tiers.
171
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Pour ce faire, nous nous référons essentiellement au dispositif normatif prévu par la
Commission, soit au Rapport sur la Création d'un espace financier européen (cf. bibliogra-
phie N0 48), à la Directive portant sur la libération des flux de capitaux (cf. bibliographie
N0 52), ainsi qu'à l'ensemble du dossier collationné dans le cadre de l'ouvrage de la CE
«Création d'un espace financier européen» (cf. bibliographie N° 65).
La Commission définit clairement que le champ d'application du processus porte sur un
Espace financier européen délimité par les frontières de la Communauté (cf. bibliographie
N° 48, p. 6). En effet, l'ouverture du marché des capitaux s'inscrit dans le programme de la
création du Marché unique. La Commission constate que la CE «qui n'occupe pas
actuellement, sur le marché financier mondial, la place correspondant à sa puissance
économique et commerciale devrait au contraire devenir un centre financier à vocation
mondiale» (ibidem, p. 7). Elle se fixe pour politique d'inverser la tendance suivie par la
prédominance de la sphère financière, qui répond à une dynamique propre, celle de la
spéculation, et qui se développe au détriment de l'économie réelle, pour en faire un «facteur
de croissance et de cohésion économique et sociale pour l'Europe» {ibidem, p. 6).
En d'autres termes, la Commission exprime clairement sa volonté de soumettre et
d'utiliser la dynamique financière à la poursuite de sa politique de développement économi-
que qui repose, avant tout, sur la constitution d'un Marché unique circonscrit aux Etats
membres. Toute autre considération, et notamment l'ouverture aux tiers, conservera un
caractère subsidiaire par rapport à cette politique et ne devrait logiquement être entreprise
que, et uniquement, dans la mesure où elle contient un potentiel de synergie avec la politique
suivie par la CE.
Compte tenu de l'importance relative des volumes concernés d'une part, et de leur
volatilité d'autre part, il en est une, parmi les conditions à remplir pour créer un espace
financier, qu'il soit européen ou national, qui d'expérience doit être qualifiée d'essentielle:
c'est la crédibilité. C'est un fait reconnu qu'il ne suffit pas de se donner une politique
monétaire, comportant des objectifs reconnus comme étant largement consensuels tels que le
contrôle de l'inflation par le biais des taux d'intérêts, ni de la mettre en pratique, encore faut-
il que les marché financiers la considèrent comme étant crédible.
Or, pour assurer la crédibilité d'un Espace financier européen, la Communauté doit en
«garder l'entière maîtrise» (ibidem, p. 7).
Quelles sont, pour le législateur communautaire, les conditions requises pour assurer
cette entière maîtrise dans la structure de la coopération avec les pays tiers ?
8.2.2. Compatibilité, harmonisation et équivalence
La libération des flux de capitaux va de pair avec la libéralisation complète des services
financiers dans l'acte de création d'un Marché financier unique. Il n'est pas de Marché
financier unique sans compatibilité des structures normatives en matière de législation
financière et bancaire, soit sans harmonisation des règles essentielles et sans reconnaissance
mutuelle pour les règles non essentielles. On imagine difficilement que la Communauté ne
pose pas le même type d'exigence vis-à-vis des pays tiers qui voudraient participer à cet
Espace financier unique. En effet, un Etat membre ne peut accorder à un pays tiers un
172
LA LIBÉRATION DES FLUX DE CAPITAUX
traitement privilégié par rapport au traitement national, puisque ce dernier bénéficierait alors
du même traitement privilégié dans les onze autres Etats de façon automatique.
8.2.3. Réciprocité et ouverture «erga omnes»
Si l'application du principe de la réciprocité au plan de la libéralisation des services et de
la liberté d'établissement est réglementée par le truchement d'une procédure de négociation
institutionnalisée, il n'en va pas de même pour l'application du principe de l'ouverture «erga
omnes» qui prévaut au plan de la libération des flux de capitaux.
Ainsi la structure de coopération diffère selon qu'il s'agit de la libéralisation des services
financiers ou de la libération des flux de capitaux.
Dans «Création d'un Espace financier européen», page 289 (cf. bibliographie N0 65), il
apparaît, de surcroît, que libération des mouvements de capitaux et pleine participation au
mécanisme de change du SME sont complémentaires. C'est en effet moyennant la stabilité
des taux de change, induite comme un champ magnétique par ce régulateur qu'est le SME,
que la libération est possible.
Il est reconnu de plus que l'alignement des politiques économiques est rendu plus
nécessaire encore par le fait de la libération des flux des capitaux.
Pour la Communauté, la réalisation du Marché unique, qui va au-delà de l'instauration
d'une zone de libre-échange et de libre circulation des capitaux, exige la stabilité des taux de
change dans l'ensemble de VEspace financier européen.
Concernant la libéralisation des services financiers, ainsi que la liberté d'établissement, il
s'agit clairement d'une structure de coopération basée sur une stratégie volontariste de la
réciprocité dont le but consiste à la fois à protéger le marché intérieur et à ouvrir le marché
extérieur.
Concernant la libération des mouvements de capitaux, la limite de l'accès est définie
en quelque sorte par Y inexistence, au moins provisoire, d'une union monétaire et
économique dans la CE. L'investissement de capitaux tiers est qualifié de désirable par la
CE, et leur présence apparaît comme indispensable, non seulement pour réaliser
l'ambition d'une identité propre en tant qu'espace économique cohérent et largement
ouvert à l'extérieur, mais encore pour assurer un niveau minimal d'efficacité économi-
que, sous la pression inexorable de la globalisation des marchés et de l'internationalisa-
tion de l'économie.
Ainsi, pour un pays tiers, la limite de la libération des flux de capitaux sera définie par les
besoins d'homogénéité des structures, de convergence des politiques monétaire et budgé-
taire, et par l'absence de distorsions dues à l'extrême volatilité des anticipations à court
terme, bien davantage encore que par la réciprocité pour la libéralisation des services
financiers et du droit d'établissement.
Cela étant, il tombe sous le sens commun qu'il sera impossible de libérer les flux tiers de
la même façon que les flux communautaires, dans la mesure où ces derniers seulement
tendent à être maîtrisés par l'application d'une politique qui vise à la convergence des
objectifs en matière de taux d'inflation et de stabilité des changes.
173
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Dans une entité comme la Suisse, où le marché unique est non seulement réalisé, mais où
les instruments qui permettent la maîtrise des politiques monétaire et budgétaire sont
institutionnalisés, l'ouverture «erga omnes» est possible.
Dans la mesure où l'instrument de maîtrise et, disons-le, un degré minimal d'homogé-
néité feront défaut en son sein, la CE se verra, à l'inverse, contrainte de compenser par
l'érection de barrières externes et le renforcement des politiques monétaire et économique
internes.
C'est à nos yeux la raison principale pour laquelle le législateur, dans la réflexion qu'il
fait à propos de la Directive sur les flux financiers internationaux, a limité son ouverture à
une «déclaration d'intention» selon laquelle «le degré de libération des flux de capitaux en
provenance ou à destination de l'étranger devrait être équivalent à celui prévalant au sein de
la Communauté», et renonce à une «obligation de libération erga omnes» (cf. bibliographie
N" 65, p. 284).
En effet, la Directive, article 7, alinéa 2 (cf. bibliographie N0 52), stipule que les
dispositions visant à l'application des principes de l'intention de l'ouverture «ne préjugent
pas de l'application, vis-à-vis des pays tiers, des règles nationales ou du Droit communau-
taire, et notamment des conditions éventuelles de réciprocité, concernant les opérations
d'établissement, de prestation de services financiers et d'admission de titres sur le marché
des capitaux».
Ainsi le processus de libération des flux de capitaux ne comporte, vis-à-vis des tiers,
qu'une déclaration d'intention quant à une ouverture, ce qui constitue une structure de
coopération en régression par rapport à une obligation de libération «erga omnes», et encore
davantage par rapport à un régime légal de réciprocité, qui peut développer une dynamique à
deux sens, soit mutuellement bénéfique.
Il est de plus un élément qui contient un potentiel de contrainte supplémentaire, dans la
structure de coopération-confrontation en l'occurrence, à savoir la possibilité, au moins
théorique, de lier l'octroi de l'ouverture erga omnes à la satisfaction de la réciprocité, soit
de lier la libération des flux de capitaux à la libéralisation des services financiers ou à la
liberté d'établissement. En conséquence, en poussant le raisonnement à la limite, on pourrait
concevoir une situation de confrontation caractérisée aussi bien par une interdiction d'inves-
tissement exportateur ou importateur, liée à l'absence de réciprocité en matière d'établisse-
ment, que l'interdiction d'établissement, motivée par des restrictions à l'importation de
capitaux.
Ainsi l'on peut imaginer qu'un établissement de crédit établi dans le territoire de la
Communauté, et filiale d'un pays tiers, se voie refuser l'agrément unique pour le motif que
les capitaux en provenance de ce pays menacent, de façon grave, la politique monétaire et de
change, soit de la Communauté prise dans son ensemble, soit d'un des Etats membres.
On peut imaginer de même que l'agrément fasse l'objet d'une mesure de suspension
totale ou partielle.
A l'inverse, on peut imaginer que l'ouverture vers les pays tiers et particulièrement vers
son pays d'origine soit refusée à cette filiale alors même qu'elle continue à jouir de tous ses
droits au sein même de la Communauté. Rien n'empêche à nos yeux d'imaginer un autre cas
de figure dans lequel le retour de l'investissement vers un pays tiers serait temporairement
174
LA LIBÉRATION DES FLUX DE CAPITAUX
suspendu, au plan des dividendes ou du remboursement, dans le but de négocier une
ouverture nouvelle en faveur de la Communauté. Une action concertée des pays membres est
parfaitement envisageable par ailleurs dans le but de la seule défense des intérêts d'un seul
Etat membre, procédure qui donne infiniment plus de poids à la partie communautaire dans
toute structure de coopération-confrontation.
8.2.4. Le rapprochement des législations fiscales
«Si les modalités de libération du flux de capitaux, ..., se révèlent assez simples dans
leur formulation, elles comportent cependant de très importantes conséquences au plan de la
fiscalité de l'épargne dans les Etats membres et tout particulièrement pour la France, comme
le démontre le rapport du Conseil national de Crédit dit «Rapport Lebègue» de juin 1988. »
(cf. bibliographie N0 65)
Les risques de délocalisation de l'épargne sont évidents dès lors que la structure des taux
d'intérêt constitue un ensemble hétérogène dans la Communauté. Il ne sera en effet plus
établi de différence entre résident et non-résident d'un des douze Etats membres, et chacun
pourra ouvrir un compte, au moins dans une monnaie communautaire de son choix. Le rôle
de l'ECU demeure en l'occurrence réservé, dans la mesure où il s'agit d'une unité de compte
et non pas d'une monnaie, encore qu'il faille s'attendre, selon nous, à un élargissement
rapide de son utilisation, tant au niveau privé que commercial.
Théoriquement, l'anticipation du taux de change à terme ne suffit pas à générer la
propension à investir, puisque le coût du déport (soit de la prime payée pour un engagement
contractuel portant sur une livraison future d'une monnaie à un prix convenu) compense
mathématiquement le différentiel d'intérêt qui existe entre les deux monnaies concernées.
Pratiquement, les flux de capitaux sont déterminés dans une structure libéralisée par
l'anticipation des gains à court terme devant être générés, soit par le rendement nominal, soit
par le gain de change, soit, cas échéant, par ces deux éléments cumulés.
En conséquence, la volatilité, qui accompagne nécessairement la libération des flux de
capitaux, sera davantage et vraisemblablement essentiellement fonction de l'anticipation du
gain, par opposition à la prévision d'une plus-value, concrétisée par un investissement à
moyen ou long terme, qui est la caractéristique d'un investissement productif en termes de
plus-value économique.
Il est évident, par ailleurs, que l'autorité nationale risque de perdre la maîtrise de
l'assiette fiscale de ses résidents, dès lors que ceux-ci investissent en dehors de sa
circonscription administrative.
C'est la raison pour laquelle la création d'un Espace économique européen implique une
démarche législative appropriée en matière fiscale.
Les efforts déployés par la Commission, pour aboutir à une harmonisation de l'appareil
fiscal et un renforcement de l'appareil de contrôle, sont connus et nous n'y reviendrons pas.
L'absence d'une obligation de libération «erga omnes» des flux de capitaux représente
une contrainte d'autant plus importante que les garanties de revenu d'un Etat donné sont
directement mises en cause. C'est d'ailleurs à propos du dispositif fiscal que le législateur
européen renvoie les pays tiers «notamment dans le cadre de l'OCDE et du Conseil de
l'Europe» (cf. bibliographie N0 48, p. 8).
175
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Le fait de ce renvoi revient à déléguer le problème vers une instance tierce et plus élargie,
ce qui pourrait entraîner, à nos yeux, un alourdissement de la procédure de consultation, puis
de négociation, avec des retards importants par rapport aux échéances de la CE. Comme il
s'agit de lutter contre la fraude fiscale, on comprend que le débat, pour un pays comme la
Suisse qui, encore une fois, n'a pas à ce jour adopté les mêmes définitions en l'occurrence que
ses partenaires, peut d'autant plus déboucher sur une structure de confrontation, avec déclen-
chement d'un mécanisme de réciprocité négative, dans le seul cadre de la libération des flux de
capitaux. Il apparaît donc que la Suisse court un risque de régression, dans la globalisation et
l'internationalisation de ses marchés avec la CE, par rapport à la situation actuelle, et non pas
seulement un risque de retard par rapport à la dynamique européenne d'intégration.
De plus, comme l'exprime Dibout (cf. bibliographie N0 53), le «régime des relations
avec les pays tiers n'est pas dépourvu d'ambiguïtés». En effet, la Directive portant sur la
libération des flux de capitaux prévoit que les Etats membres «s'efforcent» de libéraliser
leurs relations financières avec les pays tiers, ce qui nous paraît être tout sauf contraignant, et
ne précise pas s'il s'agit d'une démarche «collective et concertée ou s'il peut s'agir de
comportements individuels des Etats» (cf. ibidem).
8.2.5. L'affirmation de l'identité monétaire de la Communauté
Le législateur pose le principe de l'indissociabilité du monétaire et du financier, dans
l'approche d'un Espace financier européen intégré par la voie de la libéralisation des services
financiers et de la libération des flux de capitaux.
Il constate que de ce principe découle le caractère à la fois inéluctable et urgent d'un saut
qualitatif interne, défini par l'instauration d'une monnaie européenne commune, la création
d'une banque centrale commune, l'application d'une stricte convergence de la discipline de
change (cf. bibliographie N0 48, p. 9).
Motivant sa démarche, le législateur dénonce de façon explicite les risques de désinté-
gration que comporte un Espace financier européen en voie d'intégration, qui ne concrétise-
rait pas, concomitamment à un processus de libéralisation, une tendance à une union
économique et monétaire réelle et crédible.
Mentionnons à titre d'exemple les risques suivants évoqués par le législateur:
—   «les déséquilibres actuels du SME risquent d'être aggravés par la libération complète des
capitaux ;
—  les dispositions ... pour la régulation des flux monétaires internationaux, ainsi que les
clauses de sauvegarde spécifiques, sont sans commune mesure avec l'ampleur des
difficultés financières et monétaires auxquelles la Communauté pourrait être confrontée;
—  les risques d'accentuation des divergences économiques, de fractionnement de la
Communauté ... que comporte la seule libération des capitaux ;
—  les risques de dilution dans le marché mondial» (cf. bibliographie N0 48, p. 9).
Il nous paraît en conséquence évident que, dans son esprit, le législateur européen
conditionne le droit à la libéralisation à l'obligation d'une re-régl ementati on dont le contenu
le plus actuel est défini dans le Rapport Delors (cf. bibliographie N0 28).
176
LA LIBÉRATION DES FLUX DE CAPITAUX
Il nous paraît par ailleurs intéressant de noter que les flux financiers internationaux, à
savoir ceux qui procèdent de pays tiers, voire des Etats membres vers des pays tiers, font
l'objet d'une mention spécifique dans le catalogue des risques de désintégration.
Quelles pourraient être les conséquences d'une telle approche pour les pays tiers comme
la Suisse ?
Le législateur européen, nous le constatons à nouveau, se donne le droit du protection-
nisme, dans la mesure où ses intérêts propres priment en matière de libération des flux de
capitaux. Et c'est précisément ce risque qu'un pays tiers devrait, à nos yeux, prendre en
considération dans l'analyse du comportement obligé dont il doit faire preuve vis-à-vis de la
CE, dans l'idée de structurer une relation de coopération basée sur la coordination des
mesures à prendre, puisqu'il y a nécessaire concomitance entre la re-réglementation
monétaire et financière, et la libération des mouvements de capitaux.
Il s'agit de réaliser que l'ouverture éventuelle de l'Espace économique européen se
trouve, dans l'esprit du législateur, subordonnée à la concrétisation prioritaire de l'identité
monétaire de la Communauté, laquelle passe par la création prospective d'une monnaie
commune et d'une banque centrale.
En d'autres termes, le scénario d'une dynamique de la coopération avec la CE ne passe
pas par une stratégie de la réciprocité en matière de libération des flux de capitaux comme
c'est le cas en matière de libéralisation des services financiers et notamment du droit
d'établissement. Il n'en reste pas moins cependant qu'il passe par le biais d'une stratégie de
la coopération qui porte, non pas nécessairement sur l'expression d'une volonté commune
de convergence vers une Union économique et monétaire, mais vers la mise en place de
dispositifs de coordination permettant à la déréglementation de s'accomplir dans le respect
des objectifs finals de la CE.
8.3. L'appareil législatif
8.3.1. Références
Pour le bon ordre, nous proposons de passer brièvement en revue le dispositif avancé par
la CE pour réaliser la dernière étape de la libération des mouvements de capitaux. Nous nous
référons essentiellement aux commentaires relatés dans «Création d'un espace financier
européen» (cf. bibliographie N° 65, pp. 281 et suivantes).
8.3.2. Directive pour la mise en œuvre de Ia libération complète
des mouvements de capitaux
II s'agit de la Directive du Conseil du 24 juin 1988pour la mise en œuvre de l'article 67
du TR (88/361/CEE) (cf. bibliographie N" 52), qui se substitue à la Directive 72/156/CEE du
Conseil du 21 mars 1972, qui entrera en vigueur le 1er juillet 1990 pour huit des Etats
membres, au 31 décembre 1992 au plus tard pour les quatre autres Etats (Grèce, Espagne,
Irlande, Portugal), la Belgique et le Luxembourg ayant jusqu'à cette dernière date pour
supprimer leur système de double marché des changes.
177
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
L'objet de la directive consiste à étendre la libération déjà en cours à l'ensemble des flux
de capitaux, soit principalement aux opérations de prêts et crédits de nature financière, aux
opérations en comptes courants et de dépôts, ainsi qu''auxplacements en titres à court terme.
Les trois étapes qui d'expérience correspondent schématiquement au processus de libération
progressive des flux de capitaux auront dès lors été atteintes, à savoir:
—  les opérations en capital directement liées à l'exercice réel des trois autres libertés
fondamentales, comme les crédits commerciaux liés à la libre circulation des marchan-
dises, aux investissements directs ou divers mouvements à caractère privé liés à la liberté
d'établissement et à la libre circulation des personnes;
—  les opérations sur titres, qu'elles soient effectuées par les émetteurs ou les investisseurs,
et qui conditionnent la création d'un marché financier dont le contenu porte sur le
commerce des obligations, des actions et des autres titres d'investissement;
—  les opérations de crédit financier qui, avec le marché monétaire et notamment les NIF,
conditionnent la création d'un marché unifié.
Le principe général repose donc sur l'instauration d'un régime de libération incondition-
nelle de l'ensemble des opérations en capital qui sont générées par le fait de la libre
circulation des biens, des services et des personnes.
Dans son annexe 1, la directive donne une nomenclature des mouvements de capitaux
qui constituent le champ d'application de la directive. Le principe d'une nomenclature ne
saurait donner lieu à une interprétation limitative de la volonté de libération puisqu'elle est
qualifiée de non exhaustive par la mention (rubrique XIII F) «Autres opérations de
capitaux: Divers». Ainsi d'après l'annexe I, la nomenclature comprend «l'accès à toutes
les techniques financières ... par exemple toutes les techniques de négociation disponibles :
opérations à terme, opération à option ou à warrants, opérations d'échange contre d'autres
actifs, etc..»
Relevons, dans le cadre de cette présentation générale, quelques plates-formes de
coordination qui nous paraissent présenter un potentiel d'incompatibilité dans l'application
indirecte de l'obligation de réciprocité au travers de la directive sous revue.
La directive s'appliquant expressis verbis aux investissements directs, l'actionnaire d'un
pays tiers aura à compter avec deux contraintes nouvelles, à savoir les clauses de sauvegarde
et l'intention d'ouverture.
Les premières, d'application limitée et quant à leur durée (6 mois) et quant à leur objet
(perturbation grave de la situation monétaire ou financière interne de chaque Etat membre),
relèveront de la compétence de chaque Etat membre.
Les secondes, de portée générale et non limitative dans le temps, et relevant également de
la coopération individuelle des Etats membres, leur permettront de conditionner la libéralisa-
tion à la réciprocité dans des domaines aussi sensibles pour la Suisse que l'accès au capital
des sociétés, l'accès à la bourse et, à nouveau, l'entraide administrative notamment en
matière fiscale.
Il en ira de même pour les investissements immobiliers puisqu'ils sont également
mentionnés expressis verbis et que le principe de leur libération se heurtera à la politique de
contingentement des sols et des immeubles en Suisse (Lex Friedrich).
178
LA LIBÉRATION DES FLUX DE CAPITAUX
En conclusion, il nous paraît que la réciprocité négative existe potentiellement sous
forme induite dans le dispositif communautaire portant sur la libération des flux de capitaux.
Ce potentiel nous paraît tout particulièrement important dans un scénario de crise monétaire,
sans parler de celui de crise économique.
L'objection n'a bien sûr qu'une portée formelle dans la mesure où le marché monétaire
est intégré. Dans un cas de crise majeure, il pourrait y avoir instauration d'un contrôle des
capitaux à l'égard de pays tiers par le biais des clauses de sauvegarde.
Quoi qu'il en soit, crise majeure ou non, le principe d'une ouverture intentionnelle et non
obligatoire, son cumul possible avec la contrainte de la réciprocité, peuvent être à nos yeux
qualifiés d'éléments régressifs dans la structure de la coopération et impliquent, en tous les
cas, une remise en cause de l'acquis, soit un réexamen attentif du type de relation existant
entre chaque pays tiers et chaque pays membre pris individuellement.
8.4. L'équilibre instable du Marché financier unique
8.4.1. Généralités
La réalisation du Marché unique peut être décrite comme un processus auto-accélérateur
qui condamne ses protagonistes à l'alimenter par des transferts de souveraineté à son profit
toujours plus lourds de substance politique, sous peine qu'il s'enraye et se désintègre. Le
Marché unique, et notamment le marché financier, se trouve en position d'équilibre instable,
au carrefour de l'alternative accélération - désintégration.
Cette dynamique reflète une évolution de nature quantitative sur un fond de sauts
qualitatifs, dans le cadre d'une stratégie globale qui paraît maîtrisée à ce jour et qui, selon le
consensus général, est devenue crédible et irréversible. Il s'agit, d'une part, d'un acte
politique volontariste et non pas d'un processus historique tirant sa loi de l'ordre naturel. Il
consiste, d'autre part, par l'action de la stratégie, à transcender le progrès économique en
intégration politique, l'un ne pouvant se faire sans l'autre et vice versa. En d'autres termes,
la dynamique d'intégration européenne nous paraît inéluctablement transformer l'acquis
économique en intégration politique.
Telle paraît, à nos yeux, la position de notre partenaire dans l'approche d'une négociation
dont le but consiste à instituer une structure de comportement de coopération, basé sur une
stratégie de la réciprocité. Un partenaire qui parle économique, mais qui entend politique, et
dont la structure relationnelle avec les tiers est en cours de mutation accélérée de façon
permanente, et dont la dynamique propre demeure assez fragile pour justifier une tendance
protectionniste à la mesure de cette fragilité.
C'est ainsi que l'objectif du 31 décembre 1992 n'est qu'une péripétie dans le déroulement
d'un processus encore long, mais dont l'irréversibilité a été proclamée par voie de consensus
politique en décembre 1988 par le Conseil européen à sa réunion de Rhodes.
Ainsi, pour nous, 1992 n'est qu'une étape dans le cours d'un processus à long terme,
depuis longtemps engagé, et qui nécessite de la part des partenaires de la Communauté une
prise de position politique à longue échéance s'ils veulent se mettre ou se maintenir en phase
de coordination avec cette dynamique.
179
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Le caractère instable du Marché financier unique se reflète dans la volonté de passer d'un
accord de coopération monétaire, le SME, à un organe institutionnel, l'Union économique et
monétaire.
8.4.2. Les sauts qualitatifs de l'intégration financière
8.4.2.1. Définition et champ d'observation
Par définition, nous admettons qu'un saut à caractère qualitatif est une étape de la
dynamique d'intégration européenne susceptible d'entraîner, à la limite, une structure de
relation de confrontation avec des Etats très fortement imbriqués dans le tissu socio-
économique européen, dans la mesure où ces derniers ne se mettent pas simultanément en
phase de coordination, par une mutation concomitante de leurs propres structures.
8.4.2.2. L'expression d'une volonté commune d'Union économique et monétaire
Le premier saut qualitatif consiste dans l'expression d'une volonté politique commune
aux Etats membres de créer par étapes une Union économique et monétaire dans le cadre de
la Communauté. Cette initiative, prise par les chefs d'Etat et de gouvernement réunis à La
Haye en 1969, a été proclamée par ces mêmes instances en mars 1971, à la suite du Rapport
Werner.
Il s'agit d'une décision charnière, puisqu'elle sanctionne la fin d'une période qualifiée de
transitoire, aboutissant à d'importantes réalisations telles que la mise en vigueur d'une union
douanière, le déploiement d'une politique agricole commune et la création d'un système de
ressources propres, avec à l'horizon le déclin du système de Bretton Woods.
La CE annonçait sa volonté d'effectuer un saut, de l'union douanière à l'union
économique et monétaire, dont le différentiel porterait nécessairement sur un transfert de
souveraineté substantiel des Etats membres vers les instances supra-étatiques. Le contenu de
la négociation interne ne porterait plus seulement sur des paramètres quantitatifs, mais
également sur les structures et les orientations politiques. A titre d'observation personnelle,
et sans formuler de jugement de valeur, nous voulons en outre relever que le mécanisme
décisionnel commençait à se vider de sa substance démocratique au profit de son efficacité,
puisqu'un groupe d'experts entamait un processus qui revenait à les doter d'un pouvoir de
décision de nature politique, dans le but d'imprimer à la dynamique son caractère irréversi-
ble. C'est ainsi que l'on parle du «vide démocratique» de la CE.
Dès lors, il nous paraît évident que, dans l'optique d'une échéance qualitative, les
partenaires les plus directement concernés, soit les pays de l'AELE, se devaient, pour rester
en phase de coordination et assurer ainsi une structure de relation basée sur la coopération, de
procéder à une mutation de type qualitatif, et cela dans une optique à long terme, car
l'échéance nouvelle ne pouvait, pour se concrétiser, que se décomposer en un sous-ensemble
d'échéances multiples réparties dans le temps.
Parmi les mesures prises par la CE mentionnons la mise en place du « Serpent monétaire
européen» en 1972, la création du Fonds européen de coopération monétaire (FECOM) en
1973, l'adoption d'une politique commune visant à un «degré de convergence élevé» dans la
CE, et la Directive concernant la stabilité, la croissance et le plein emploi.
180
LA LIBÉRATION DES FLUX DE CAPITAUX
8.4.2.3. La création d'une zone de stabilité monétaire (le SME)
Le second saut à caractère qualitatif consiste dans la création du Système monétaire
européen (le SME) et de l'unité monétaire européenne (l'ECU), en 1979.
La dimension politique de la décision lui est conférée par le type des organes qui l'ont
prise, à savoir le Conseil des Ministres, sur la base d'une résolution du Conseil européen, et
suite à un accord entre les banques centrales participantes.
Si nous nous référons au Rapport Delors, chapitre I, section 2 (cf. bibliographie N" 28),
les acquis à mettre au compte du SME ainsi que son «potentiel» restant à atteindre peuvent
être résumés comme suit :
Les acquis :
•    réalisation d'une meilleure coordination des politiques monétaires, et suivi à un niveau
multilatéral de leurs efforts, en utilisant le SME comme pivot pour l'application des
politiques et comme référence pour la surveillance ; il s'agit d'un instrument de travail qui
a permis l'application d'une politique de monnaie forte, ancrée sur le Deutsche Mark;
•    création progressive d'une zone de stabilité monétaire résistant avec succès aux attaques
consécutives à la volatilité du dollar américain ;
•    libéralisation progressive des flux de capitaux internes à la CE ;
•    orientation convergente de l'ensemble des politiques, notamment monétaires, vers
l'objectif de la stabilité des prix, entraînant une réduction de la croissance des prix et une
amélioration de la performance économique de l'ensemble;
•    instauration d'une coopération accrue entre banques centrales.
Le potentiel à réaliser:
•    adhésion de l'ensemble des Etats membres;
•    convergence des politiques budgétaires marquées encore par la persistance des déficits
budgétaires et ses effets de tension sur la politique monétaire ;
•    réalisation du Fonds monétaire européen ;
•    rôle joué par l'ECU dans les mécanismes de gestion du SME et prédominance persistante
du mécanisme d'interventions intramarginales ;
•    prédominance du rôle de l'ECU limitée aux opérations interbancaires, intérêt encore
modeste de son utilisation en tant que monnaie de réserve de liquidités, alimentation des
règlements des transactions commerciales en ECU ne dépassant pas 1 % du commerce
extérieur de la CE, percée de cette unité de compte sur le marché obligataire, le portant
au cinquième rang par ordre d'importance, mais ne dépassant pas 6% du marché.
Selon Jacques Delors, c'est néanmoins grâce au «succès qu'a connu le SME dans la
poursuite de ses objectifs de stabilité monétaire interne et externe» que la nouvelle échéance
qualitative que constitue «l'adoption en 1985 du programme d'achèvement du Marché
intérieur et la signature de l'Acte unique européen» a pu être réalisée (cf. bibliographie
N0 28, chap. I, section 1, ch. 3 in fine).
181
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
8.4.2.4. L'adoption d'une nouvelle stratégie,
marque du caractère irréversible du processus d'intégration
Il n'est pas dans notre propos de revenir sur le processus engagé par le Livre blanc
(cf. bibliographie N0 29) et l'Acte unique (cf. bibliographie N05 21 et 66) dès 1985, mais de
souligner que le caractère d'irréversibilité conféré au processus (Conseil européen de
Rhodes, décembre 1988) n'est pas seulement à nos yeux un acte de foi politique mais
également une observation objective reposant sur le fait que la moitié du programme
législatif nécessaire à la mise en place du Marché unique était à cette date pratiquement déjà
réalisée.
La création d'un Marché unique et notamment du Marché économique européen ou, plus
précisément dans la perspective de l'objectif du 31 décembre 1992, d'un Marché financier
unique ne constitue qu'une étape intermédiaire.
Elle revient, nous l'avons vu, à éliminer les barrières physiques, fiscales et techniques en
limitant l'harmonisation des normes à l'essentiel et en instaurant le principe du contrôle par
le pays d'origine. Le résultat consistera en un Marché unique dans lequel producteurs et
consommateurs auront le droit d'évoluer comme s'il s'agissait d'une seule et même place de
rencontre économique. Néanmoins, les disparités subsistantes créeront des entraves prati-
ques à la concrétisation de ce droit, et les disparités risquent de s'aggraver par le jeu de la
concurrence libéralisée.
L'intégration économique, à l'échéance de 1992, «entraînera également de profonds
changements structurels dans les économies des pays membres. Les mutations offriront des
possibilités considérables de progrès économique», en même temps que l'intégration
«réduira l'autonomie de manœuvre et amplifiera les effets transfrontaliers de développement
émanant de chaque pays membre» (Rapport Delors, chapitre I, section 4, ch. 10, cf. biblio-
graphie N0 28).
Il nous paraît évident qu'il s'agit bien là également d'un saut à caractère qualitatif
puisqu'il implique, de par la nature structurelle de la mutation, une remise en question de la
structure de relation des pays tiers économiquement fortement imbriqués dans la CE. C'est la
raison pour laquelle l'AELE tente de concevoir avec la Commission un concept d'Espace
économique européen.
Comme nous l'avons déjà souvent relevé, il s'agit pour ces pays tiers, s'ils désirent se
mettre en phase avec cette étape spécifique de l'intégration européenne, en trouvant une
plate-forme de coordination sur laquelle se baserait une stratégie de la réciprocité, d'admet-
tre, et d'afficher qu'ils admettent, la remise en question de leurs structures fondamentales,
soit en conséquence que chacun des Six affiche sa volonté de réexaminer ses propres
structures fondamentales sans pour autant s'engager déjà dans une contrainte quelconque,
que ce soit sous forme d'adhésion, d'association ou d'accord multilatéral, et cela dans
l'optique d'une coordination à long terme.
Pourquoi ne pas envisager, par simple mesure de prudence, la politique du pire, qui
consisterait à prendre acte que la CE, mettant les disparités qui la caractérisent au comble de
la tension, au bord de la rupture jusqu'en 1992 et certainement au-delà se trouvera
condamnée à utiliser l'arme du protectionnisme pour assurer «en couveuse» l'achèvement
du processus d'intégration? C'est d'ailleurs bien là la politique appliquée actuellement,
182
LA LIBÉRATION DES FLUX DE CAPITAUX
puisque la priorité de l'achèvement du Marché unique, soit le 31 décembre 1992, exclut
officiellement toute négociation avec des pays tiers jusqu'à cette date. La stratégie de la
réciprocité négative, telle qu'elle a été potentiellement mise en place, n'a plus qu'à être
appliquée, au cas pas cas et de façon progressive, pour justifier un tel protectionnisme.
Partant d'une telle hypothèse de travail, que le sens commun qualifiera comme étant la
plus prudente, et qui est peut-être la plus courante dans l'opinion publique, il apparaît vital
qu'un pays tiers comme la Suisse prenne des dispositions en conséquence, et dans le sens
d'une remise en question courageuse et complète, sans qu'il soit pour autant nécessaire de
prendre aucun engagement définitif à ce stade.
8.4.2.5. L'Union économique et monétaire
A supposer que l'échéance de 1992 soit tenue en substance, même si un certain nombre
de programmes n'auront peut-être pas été menés à terme, les pays tiers vont se trouver et se
trouvent probablement déjà devant une nouvelle échéance à caractère qualitatif, soit celle de
l'Union économique et monétaire.
Nous référant encore au Rapport Delors (cf. bibliographie N0 28), nous constatons que
cette Union «va bien au-delà du programme du Marché unique». Cette étape passerait par le
transfert du pouvoir de décision à la Communauté « surtout dans les domaines de la politique
monétaire et de la gestion économique» et nécessiterait, de par le saut qualitatif qu'elle
représente, la signature d'un nouveau traité.
Si les deux premières conditions posées par le Plan Werner pour la réalisation d'une telle
étape, à savoir la convertibilité totale et irréversible des monnaies entre elles et la libération
complète des flux de capitaux avec l'intégration complète des marchés bancaires et
financiers, sont, ou sont sur le point d'être réalisées, il reste à satisfaire à la troisième et
dernière, soit l'élimination des marges de fluctuation et la fixation irrévocable des parités.
Selon le rapport Delors, il resterait de surcroît à réaliser une politique monétaire
commune, et d'en attribuer la responsabilité à une nouvelle institution unique, avec l'appui
d'une monnaie unique, d'adopter une politique de la concurrence à l'échelle communautaire
assurant le bon fonctionnement de l'économie de marché, et d'assurer la coordination macro-
économique, soit la coordination des politiques économiques, visant la stabilité des prix et la
croissance économique. Il y aurait par ailleurs nécessité d'instituer des règles contraignantes,
notamment dans le domaine budgétaire.
Pratiquement, un organe supracommunautaire aurait compétence pour décider des
politiques d'émission, de comportement vis-à-vis des monnaies tierces, en utilisant l'ECU et
les monnaies communautaires en parallèle, jusqu'à rapprochement suffisamment marqué des
autres politiques pour que l'Union soit réalisable.
Il est évident que cette échéance de l'Union économique et monétaire comporte un
caractère de saut qualitatif.
8.4.2.6. La désatellisation des pays de l'Est et son impact sur la relation CE-AELE
Nous pensons opportun de relever, à ce stade, la prise de position de Jacques Delors à
propos du processus nouveau et rapide de libéralisation dans l'Est européen, à savoir que
183
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
cette dynamique contient un potentiel de désintégration pour la CE dans son ensemble et que
le seul moyen à disposition de la Communauté pour l'éviter consiste à accélérer le processus
d'intégration.
Le président de la Commission a fait état («AGEFI», 14 novembre 1989) de trois
obstacles à l'intégration : l'échec de la politique gorbatchévienne, les risques de balkanisation
de l'Europe à plus long terme et l'incapacité de la CE à « accélérer le pas » afin de relever les
défis. Le risque immédiat consiste dans le possible changement des priorités pour la RFA,
dans la perspective d'une réunification allemande. A nos yeux, cela ne fait que renforcer la
nécessité d'un comportement coopératif de la Suisse et de l'AELE, car les risques de repli de
la CE sur elle-même s'en trouvent renforcés.
Il s'agit en effet, à notre sens, de devancer la provocation à la dépendance capitaliste que
constitue l'actuel mouvement de désatellisation des pays de l'Est, soit que l'Europe soit
amenée pour des raisons politiques, culturelles ou éthiques à payer une facture très lourde
pour ses ressources, soit que la RFA soit amenée au choix douloureux d'une réunification
avec la RDA, arbitrée par une sortie de la CE.
Loin de vouloir prétendre à une vision divinatoire de l'Europe élargie à l'Oural, nous
tenons à souligner que nous nous trouvons vraisemblablement confrontés à une nouvelle
échéance qualitative qu'une simple adaptation de rythme ne suffira pas à remplir.
Il reste bien entendu le scénario de l'adhésion de l'un ou l'autre de ces pays à l'AELE,
laquelle pourrait être sollicitée dans ce sens par la CE en échange d'un module d'intégration
au Marché unique défini par exemple par un Espace économique européen.
Sans vouloir approfondir un tel sujet qui déborde le cadre de notre étude, nous pensons
donner un reflet fidèle de notre thème général en évoquant à ce propos l'idée d'un atout
supplémentaire que l'AELE pourrait saisir par le biais d'une initiative limitée à un examen de
faisabilité. Ce serait à nos yeux montrer un comportement de coopération dans une structure
de relation basée sur la réciprocité.
Quoi qu'il en soit, le processus de désatellisation des pays de l'Est ne peut que renforcer
et rendre plus urgente, pour un pays tiers comme la Suisse, la nécessité de trouver une plate-
forme de coordination avec la CE.
Il faut notamment anticiper l'éventuelle adhésion de la monnaie est-allemande au SME et
l'évolution monétaire récente démontre que le franc suisse souffre davantage que les
monnaies communautaires de l'appréciation du DM consécutive notamment au potentiel
économique apporté par la RDA. Le poids du DM ainsi se renforce notablement et plus
sensiblement par rapport au franc suisse, diminuant d'autant l'efficacité du lien qui existe de
facto entre les deux monnaies par le truchement du contrôle de leur cours de change.
8.5. Le centre de gravité du marché financier suisse
Il est bien connu que l'un des facteurs déterminants de la prospérité de la Suisse consiste
dans Fattractivité de sa place financière.
On admet généralement que le caractère déterminant de ce facteur tient dans le fait que le
surplus des liquidités disponibles a permis d'allier une politique d'argent bon marché à une
politique de change stable.
184
LA LIBÉRATION DES FLUX DE CAPITAUX
Or, les avantages comparatifs de notre place financière se trouvent, dans une certaine
mesure, remis en question, précisément et notamment de par la dynamique de la coopération
suivie par la CE.
La Commission se concentre sur les effets positifs que la libération entraînera sur les
investissements des pays tiers dans la Communauté. Partant de l'hypothèse que la libération
renforcera la crédibilité de la politique économique, elle rendra plus attrayante les monnaies
concernées. Dans un contexte général de globalisation, de déréglementation et de titrisation,
le degré de substituabilité va augmenter en faveur des monnaies européennes, et le processus
de diversification des portefeuilles va s'étendre aux valeurs européennes.
Dans la ligne des citations des avis de la Commission, nous ne voulons pas manquer de
mentionner la suivante qui résume, à nos yeux, la position dans laquelle seront placés les
pays tiers par la libération: «La déréglementation financière entraînera une affectation plus
efficace des capitaux dans les pays européens. Il est probable qu'après la suppression du
contrôle des changes une partie des fonds prêtables investis à l'étranger, notamment aux
Etats-Unis et en Suisse, restera dans les pays de la Communauté. » (cf. bibliographie N0 65,
p. 92).
On constate, par ailleurs, un phénomène de dégradation dans la congruence en matière
d'allocation des ressources financières en Suisse.
Le recul constant du franc suisse, selon l'indice pondéré par les devises des quinze
principaux partenaires de la Suisse, est relevé notamment par l'«AGEFI» du 6 novembre
1989 qui précise que cet indice a perdu en termes réels 6,3% de sa valeur à cette date par
rapport à janvier 1988.
Citant Robert A. Jecker, président de la Direction générale du Crédit Suisse, l'«Hebdo»
du 21 septembre 1989 rapporte que de 1975 à 1988 la place financière suisse a perdu la
moitié de sa part mondiale d'avoirs étrangers qui a passé de 6% à moins de 3 %, et la moitié
de sa part d'engagements à l'étranger, qui a passé de 4% à moins de 2%.
Selon le «Mois économique et financier» de la Société de Banque Suisse de novembre
1989, les fonds d'épargne et de dépôt détenus par les 359 banques suisses s'élevaient à 182
milliards de francs à fin 1988, couvrant ainsi 67% des hypothèques consenties contre 70%
en 1987. Or, une des particularités du marché des hypothèques en Suisse consiste dans le fait
qu'elles sont financées par les fonds d'épargne et de dépôt, lesquels sont caractérisés par la
stabilité que leur confère leur large répartition sur l'ensemble de la population. Cette stabilité
est d'autant plus nécessaire que, dans leur grande majorité, les premiers rangs hypothécaires
ne font pas l'objet d'un remboursement, plus particulièrement en Suisse orientale. Enfin, la
Suisse compte au nombre des emprunteurs les plus endettés, si ce n'est le plus endetté au
monde en matière hypothécaire (selon ibidem: Fr. 50 400.— par habitant au 31.12.1988
contre Fr. 45 500. — une année plus tôt). La dégradation continue que connaît cette structure
de financement s'explique en partie par le fait que l'épargne se détourne vers des formes de
rémunération plus attractives, telles que les dépôts à terme. Il est à ce propos intéressant de
relever l'évolution que les taux ont suivie entre 1979 et 1989 (ibidem):
hypothèques: 4,5-6%
fonds d'épargne: 2,25 - 4%
euro-taux à 6 mois: 0,25 - 10,8%
185
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
En conclusion, la congruence de l'épargne et de l'investissement immobilier en Suisse
présente pour le moins des symptômes de dégradation qui nous permettent de diagnostiquer,
pour notre part, la rupture latente d'une structure vitale de réallocation des ressources dont
l'une des causes consiste dans le regain d'attractivité d'autres formes d'investissement.
Il serait à nos yeux imprudent d'écarter l'hypothèse d'une rupture de la structure de
réallocation des capitaux en Suisse dans un environnement communautaire défini par la
convergence progressive de la stabilité des taux de change et des taux d'intérêt, la maîtrise de
l'inflation, le développement boursier, alors que la Suisse ne partage avec la CE nul
dispositif de sauvegarde, ni de cadre institutionnel pour la nécessaire et concomitante re-
réglementation. En ce qui nous concerne, nous sommes d'avis que, dans le contexte ci-
dessus décrit, la Suisse devra trouver de nouvelles voies pour que sa place financière
reconstitue le capital d'attrait qui la caractérisait jusqu'à la fin des années septante.
Les études faites sur les conséquences de la libération des flux de capitaux, dans le cadre
de petits pays avancés à économie ouverte, nous paraissent mériter d'être relevées ici de par
les analogies qu'ils présentent avec la Suisse.
Les experts consultés par la Commission ont observé l'existence d'implications spécifi-
ques aux petits pays avancés du SME (cf. A. Steinherr et G. de Schrevel: «Libération des
opérations financières dans la Communauté: le cas de la Belgique, du Danemark et des Pays-
Bas» in bibliographie N0 65, pp. 67 et suivantes).
Tout d'abord ces pays sont très tributaires, et davantage que les grands, du commerce
extérieur et, par voie de conséquence, de prix stables et prévisibles.
S'ils laissent leurs prix intérieurs augmenter plus vite que ceux de la Communauté, leurs
produits seront rapidement remplacés par des produits étrangers, tant chez eux qu'à
l'extérieur. Un déficit courant se crée et l'anticipation d'un réalignement monétaire se
profile. C'est pourquoi, selon les experts, «toute politique financière ou monétaire qui
affecte les prix est vouée à l'échec dans un petit pays qui vise à maintenir les taux de change
du SME».
Deuxièmement, pris individuellement, ces petits pays n'ont pas beaucoup d'influence sur
la détermination globale des objectifs monétaires. Ce genre de décision doit être prise dans le
cadre du SME, et soit l'ensemble s'aligne sur un pays phare, soit les membres prennent
conjointement une décision. Ainsi la problématique de la coordination concerne moins les
petits pays que les grands.
Le SME représente l'opportunité de conduire une politique monétaire globale, dont le
taux d'efficacité est supérieur à celui qui résulterait de l'addition des différentes politiques
monétaires des pays concernés.
Troisièmement, de par le caractère forcément très ouvert de leur économie, les petits
pays sont beaucoup plus vulnérables aux chocs extérieurs. Le coût d'amortissement de ces
chocs est élevé. Son financement au niveau du solde courant est assuré non seulement par des
capitaux privés, mais aussi par des capitaux publics sous forme de réserves de change ou
d'emprunts internationaux contractés pour protéger ces dernières. L'expérience montre que
les «autorités ont beaucoup de difficultés à surveiller le financement du solde courant au bon
moment et par des actions adéquates» (cf. bibliographie N0 65, p. 187). C'est pourquoi,
selon les experts, tous les petits pays avancés ont déjà libéré leurs flux de capitaux avec
186
LA LIBÉRATION DES FLUX DE CAPITAUX
l'étranger. Le fait d'aligner leur politique monétaire sur celle de l'Allemagne, soit de
pratiquer résolument une politique de monnaie forte, explique également la nécessité de
libérer les flux de capitaux.
L'exemple de ces trois pays nous a paru présenter des analogies intéressantes avec le cas
de la Suisse. Les similarités structurelles peuvent être considérées comme fortes. Ils sont très
fortement tributaires de leur commerce extérieur et comptent l'Allemagne au rang de
principal partenaire commercial. Bien que cette dépendance à l'égard de l'Allemagne ait été
gérée de façon différente, on peut, avec les experts précités, tirer un certain nombre de
comparaisons et de considérations, valables pour l'ensemble de ces trois pays, et nous
proposons, ci-après, d'étendre à la Suisse leur champ d'application.
Une parfaite mobilité des flux de capitaux rompt la structure de corrélation entre épargne
et investissement intérieurs, les rendant totalement indépendants l'un de l'autre.
L'investissement porte à l'endroit de la meilleure rémunération, et les ressources
intérieures ne conditionnent pas l'investissement intérieur.
Le différentiel entre euro-taux et taux intérieurs tend à se réduire et à disparaître.
Nous ajoutons, pour notre part, que ceux-là tendent à devenir les taux indicateurs pour
l'orientation de ceux-ci, et non plus l'inverse.
Avec l'ouverture des marchés extérieurs, le potentiel de marché s'accroît. Les banques
belges et danoises ont considérablement développé leurs activités étrangères, par exemple.
Le renforcement de la concurrence, assuré par l'apport des banques étrangères, a pour
effet de réduire le différentiel entre taux d'intérêt créancier et débiteur.
Les contraintes inhérentes à la maîtrise des politiques internes spécifiques à de petits pays ont
été renforcées par la libération, mais sans entraîner pour autant de changement spectaculaire.
Une de ces contraintes porte sur la nécessaire tendance à l'alignement des politiques
budgétaire et monétaire sur celles de l'Allemagne, qu'implique l'alignement des politiques
monétaires sur le DM. Il s'agit là d'un effet stabilisateur.
Si la politique monétaire tend à perdre de son efficacité, la politique budgétaire tend à en
gagner en tant qu'instrument de la gestion de la demande.
Des économies d'échelle appréciables sont réalisées, renforçant la compétitivité des
banques indigènes.
Le principal gain de bien-être général est considéré comme étant la réduction du
différentiel entre taux d'intérêt débiteur et créancier, tendance qui profite immédiatement aux
épargnants comme aux investisseurs et qui devrait favoriser la croissance des revenus.
La rente de monopole des banques se trouve diminuée.
Ajoutons à cet ensemble d'observations les deux remarques suivantes.
L'épargne nationale traditionnelle tend à disparaître en tant qu'instrument indigène de
financement et de réallocation des ressources. Elle tend à perdre, et nous devons certes le
regretter, son caractère de facteur déterminant pour le niveau du taux d'intérêt national, et
cela quel que soit le niveau de l'investissement. En bref, l'épargne nationale devient à la
limite une épargne mondiale, si elle n'est pas contrôlée par des moyens sociologiques comme
au Japon.
187
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Le succès de la libération dépend en grande mesure de l'harmonisation réglementaire. Au
plan fiscal, le caractère hétérogène de l'ensemble constitue un handicap non seulement des
marchés indigènes par rapport aux euromarchés, mais également des marchés indigènes entre
eux.
De plus, la Commission, qui partage en cela l'opinion générale des experts, définit sa
ligne de conduite dans le sens d'un transfert nécessaire de souveraineté dans le cadre de la
libération des flux de capitaux et nous citerons, en guise d'illustration, l'ouvrage «Création
d'un espace financier européen», à la page 62 (cf. bibliographie N0 65): «La stabilité des
taux de change, rendue plus nécessaire et plus difficile par la libération complète des
mouvements de capitaux, implique de veiller beaucoup plus attentivement aux compatibilités
entre la politique monétaire et la politique budgétaire, que ce soit au niveau de chaque Etat
membre dans le dosage des moyens d'action de leur politique économique ou au niveau
d'une coordination communautaire. »
Nous nous rallions par ailleurs à l'opinion reprise de De Boissieu dans ibidem, p. 93,
selon laquelle les flux de capitaux « seront de moins en moins déterminés par les écarts de
rendement après impôt corrigés des anticipations de variations de taux de changes», et qu'ils
«seront de plus en plus sensibles aux services offerts». Une réserve cependant: si une telle
affirmation nous paraît devoir se vérifier dans un ensemble de convergences des agrégats
économiques, elle ne nous paraît guère applicable dans l'hypothèse d'une divergence
substantielle. En effet, le fait de considérer le différentiel de taux d'intérêt comme une
estimation biaisée des services rendus se justifie dans la mesure où le différentiel d'intérêt ne
s'explique pas essentiellement par l'imputation de la prime de risque, encore que dans ce
dernier cas, nous l'avons vu, la volatilité à court terme non seulement demeure mais se
trouve encore renforcée.
Il nous paraît capital de constater que, dans l'hypothèse d'une libération, la qualité du
service prend une importance d'autant plus grande qu'elle tend à devenir le principal élément
de disparité dans un monde convergent, et que c'est bien également vers un objectif de
qualité que tend le processus d'intégration financière, renforçant ainsi l'importance de cet
élément de disparité qui tend à la limite à devenir unique.
Ainsi, dans le cadre d'une libération des flux de capitaux, la qualité du service et des
produits prend une part prépondérante dans le choix d'allocation des ressources, sous réserve
d'une convergence des agrégats monétaires.
Or, si la Suisse a libéré depuis longtemps ses flux de capitaux avec l'étranger, la
Communauté est sur le point de le faire en son sein ainsi que d'y tendre vers l'extérieur.
Donc le phénomène de la libération présente pour la Suisse un double caractère nouveau,
à la fois qualitatif et quantitatif.
C'est pourquoi elle doit, selon nous, ne pas se contenter de placer le combat sur le plan de
la qualité des services et produits bancaires, comme c'est actuellement le fait notamment des
grandes banques, mais elle se doit également d'instaurer les instruments propres à assurer la
convergence de ses agrégats monétaires avec ceux de la CE.
En conclusion, nous avons voulu illustrer notre réflexion par l'exemple de trois petits
pays à économie largement ouverte, marqués par une dépendance au moins monétaire vis-à-
vis de l'Allemagne, pour souligner le fait qu'une adhésion au SME, tout spécialement dans le
188
LA LIBÉRATION DES FLUX DE CAPITAUX
cas de petits pays tels que ceux passés en revue, peut ne pas être interprétée comme un acte
de perte d'autonomie ou de souveraineté, mais bien au contraire, comme la décision
d'entériner une dépendance structurelle existant de facto, et de retrouver, soit au niveau des
politiques budgétaires, soit au niveau de l'ensemble économique, une autonomie certaine si
ce n'est une certaine souveraineté.
L'examen des analogies avec la Suisse débordant du présent exercice, nous proposons de
nous contenter de soumettre l'alternative suivante à une réflexion plus approfondie.
Ou bien l'analogie entre le Suisse et les trois cas ci-dessus décrits présente suffisamment
de consistance dans le cadre d'une économie ouverte de petit pays, et ce qui est valable pour
les uns devrait l'être pour les autres, mutatis mutandis.
Ou bien l'analogie ne présente pas suffisamment de consistance, notamment en raison de la
puissance relative de la banque et de la finance suisses, et ce pays a tout intérêt à jouer cette
puissance comme un atout dans le cadre d'une ouverture institutionnelle, par exemple au
niveau du SME. Il s'agirait en fait d'entériner une situation existant de facto, soit la dépen-
dance monétaire du franc à l'égard du DM, et la nécessaire tendance à la convergence de la
politique budgétaire suisse vers l'allemande. Entériner cet état de fait serait utilisé comme un
atout dans le cadre d'une négociation bilatérale dont le but consisterait à dynamiser la structure
de la coopération avec la CE en se basant sur une stratégie de la réciprocité déclenchée par la
coordination au niveau monétaire. Il nous semble que se profile, en l'occurrence, un segment
de coopération dans lequel la Suisse dispose d'un atout majeur.
8.6. De l'isolationnisme à Ia coopération
en termes de politique monétaire
Dans la perspective d'une dynamique de la coopération basée sur une stratégie de la
réciprocité en matière de politique monétaire, il s'agit de déterminer à qui appartient
l'initiative pour adapter son comportement en conséquence.
Selon l'école Milton Friedmann, le régime des taux de change flottants conduit à
l'absolue souveraineté en matière monétaire.
Le modèle Mundell-Fleming démontre que les flux de capitaux constituent le correctif
des déséquilibres des termes des balances courantes.
La pratique nous fait constater le contraire. Le caractère à la fois mobile et instantané-
ment volatil des flux de capitaux dans un marché libéralisé, l'importance relative des
investissements directs, la part grandissante des opérations à caractère purement financier
représentent autant d'éléments qui enlèvent à la politique monétaire une partie de son
efficacité.
A cela s'ajoute le fait que la propension à investir dépend, pour une part de plus en plus
prépondérante, des anticipations à court terme portant sur les taux d'intérêts nominaux en
premier lieu, l'évolution du taux de change en second lieu, éventuellement sur l'effet
cumulatif de ces deux facteurs.
De plus, une part au moins équivalente aux 90% de la balance courante est déterminée
par le flux monétaire.
189
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Enfin, les termes de la balance commerciale perdent de leur potentiel de référence dans la
mesure où l'on assiste à une tendance marquée du retour au protectionnisme.
Dans un tel contexte, à quelle instance revient la compétence de prendre l'initiative en
termes de politique monétaire ?
Cette compétence ne revient pas aux USA dans la mesure où leur marge de manœuvre est
réduite par leur niveau d'endettement.
Elle ne revient pas non plus, à nos yeux, au Japon, car ce pays ne nous paraît pas
raisonner en termes de vision globale mais en termes de volonté de puissance. Cette volonté
de puissance se trouvait strictement limitée, tant que le respect des règles pouvait laisser
espérer un équilibrage des balances de paiement.
Mais, dès lors que les pays s'habituent à vivre avec leurs surplus, l'expression de la
volonté de puissance porte bien davantage d'effets que le processus de libéralisation.
C'est, à nos yeux, à la CE qu'il va appartenir de prendre l'initiative de poser le problème
des équilibres dans des termes qui reflètent le retour à ce que nous voulons appeler une
éthique économique, et c'est le SME, évoluant dans la perspective d'une Union économique
et monétaire, qui représente l'instrument de cette évolution.
Ainsi, en termes généraux d'équilibres globaux, il nous paraît que, en tant que pays tiers,
et de surcroît petit pays à économie largement ouverte, la Suisse, non seulement ne détient
pas les moyens d'une politique autonome en matière monétaire, mais a fortiori ne jouit pas de
l'avantage de l'initiative, et a donc tout intérêt à passer de l'isolationnisme à l'intégration
dans le cadre du SME.
L'étude parue dans une revue spécialisée de la Société de Banque Suisse (cf. bibliogra-
phie N° 67) nous paraît aborder le problème de l'existence d'une corrélation de facto entre
DM et franc dans une perspective intéressante.
Selon cette étude, de nature empirique, on observe une double corrélation dans la relation
de change franc/DM et dans les indices de prix de gros entre la Suisse et l'Allemagne.
L'étude porte de 1960 à 1984 et montre un accroissement de la dépendance suisse dès le
passage au régime de taux flottants. Il apparaît également clairement que la variation du taux
de change ne compense pas celle de l'indice des prix de gros.
Nous nous rallions, pour notre part, à la conclusion de cette étude, selon laquelle:
—  l'indice suisse des prix se trouve sous forte influence des variations des cours de change
franc/DM ;
—  la détérioration de cette variable entraîne une augmentation générale des prix en Suisse.
Nous parlerons d'inflation importée de 1988 à ce jour, et de déflation importée de 1973 à
1988.
Une seconde étude de la même grande banque (cf. bibliographie N0 68), également de
nature empirique, nous conforte dans notre sentiment d'une dépendance de facto vis-à-vis de
l'Allemagne.
Cette étude porte sur une période allant de 1974 à 1985 et constate que les pressions
domestique et étrangère ont tendance à réduire la BNS à une position défensive, de
contrainte. Un franc fort aura été utilisé comme bassin d'accumulation pour les stimuli
190
LA LIBÉRATION DES FLUX DE CAPITAUX
inflationnistes des principaux partenaires commerciaux de la Suisse, protégeant ses réseaux
économiques de leurs effets submergeants.
Dans un environnement d'inflation résurgente, avec une monnaie faible, cette barrière
tombe. Selon cette étude (ibidem p. 7), la valeur pondérée du franc s'est dépréciée de 10,3 %
entre décembre 1987 et mars 1989.
Quant aux pressions domestiques, elles ressortissent évidemment à l'ordre social spécifi-
que à la Suisse et notamment à la vulnérabilité du résident suisse, qu'il soit locataire ou
propriétaire, aux augmentations des taux hypothécaires.
En ce qui concerne la relation franc/DM, l'équilibre qui a prévalu pendant des années
s'est rompu, en 1988, lorsque les taux d'intérêt du franc ont dépassé leurs équivalents
allemands, alors que le franc restait faible. De l'avis général des spécialistes de la pratique, le
franc se trouve encore en situation de surévaluation, avec les conséquences inflationnistes
que cette situation de fait implique inévitablement.
Ainsi, nous croyons justifié l'avis général selon lequel non seulement la politique
monétaire a perdu son caractère autonome, mais qu'en plus la politique économique est
amputée dans sa souveraineté de façon substantielle.
Ces conclusions, tirées d'une démarche empirique, nous paraissent corroborées par
l'opinion des cambistes professionnels et nous sommes pour notre part de l'avis que
l'autonomie de nos autorités se trouve de facto largement limitée par la prépondérance
étrangère, et particulièrement allemande. La souveraineté, en matière de politique économi-
que doit être examinée à nos yeux sous l'angle des contraintes de marché que dessine une
économie ouverte dépendant essentiellement de, et alignée sur celle de, la RFA, au lieu
d'être examinée sous l'angle du dogme politique de la souveraineté.
Pour ce faire, il nous paraît que la voie la plus convenable passe par l'institutionnalisation
de cet état de fait sur une base négociée de réciprocité. Or, le phénomène de l'alignement
maîtrisé existe de façon déjà institutionnalisée sous la formule du SME, et nous ne voyons
pas qu'il existe, pour notre part, de formule plus adaptée en l'occurrence qu'une association
à ce système. En tout état de cause, les moyens de coordination actuellement à notre
disposition dans le cadre du Groupe des Dix et de la BRI, pour efficaces qu'ils se soient
révélés peut-être jusqu'à fin 1988, nous paraissent inadaptés par rapport à un processus
d'unification économique et monétaire en cours chez nos principaux partenaires.
Cette démarche reviendrait à donner à une situation de facto de dépendance vis-à-vis du
DM et de la politique monétaire allemande un caractère institutionnalisé permettant à la
Suisse de participer aux travaux de consultation et de coordination de l'intérieur, et de faire
valoir sa voix, même minoritaire.
De plus, il n'existe pas de garantie contre un retour à une situation de crise majeure, telle
que celle du début des années septante par exemple, et l'entrée du franc dans le SME
constitue le seul moyen d'éviter de tomber dans le scénario de la petite monnaie isolée, que la
spéculation considère comme forte et qui fait peser son poids sur elle dans un domaine qui
aura été libéralisé.
A cela s'ajoute le problème de la réallocation des ressources. En raison de son surplus
commercial, la RFA est condamnée à voir augmenter dans la longue période, soit son taux de
change,  soit son taux d'intérêt.  Cela est vrai tant que ce pays donne à sa politique
191
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
économique un caractère restrictif, politique qui serait erronée si la RFA poursuivait en
l'occurrence des objectifs communautaires en lieu et place des siens propres. Ses partenaires
suivent en effet une politique moins restrictive que la sienne.
Quelle est la position officielle de la Suisse en ce qui concerne une entrée dans le SME?
Selon le Rapport du CF (cf. bibliographie N0 13, p. 100), l'appréciation portée par la
Suisse sur le SME est «en général positive», et nos autorités se déclarent «disposées à
approfondir leur coopération avec lui, dans la mesure où et aussi longtemps que cette
coopération répondra à l'intérêt des deux partenaires et sera compatible avec la poursuite
résolue de notre politique de stabilité», et d'ajouter (cf. ibidem p. 101) que «dans ce
contexte, la participation aux mécanismes du SME en matière de change constitue une option
qu'on ne saurait exclure d'emblée».
La question de l'adhésion de la Suisse au SME a été examinée encore assez récemment
par le CF et la BNS, soit à la session des Chambres du printemps 1988, par le biais d'un
postulat et d'une interpellation:
—   le postulat du groupe Parti démocrate chrétien concernant l'adhésion de la Suisse au SME
(cf. bibliographie N0 69) ;
—  l'interpellation Dobler sur: «Politique monétaire. Le SME» (cf. bibliographie N0 70).
Il a été résolu d'une part qu'une adhésion au SME n'entrait pas en ligne de compte et,
d'autre part, que les buts poursuivis par le SME, à savoir la stabilisation des cours de change
et de l'indice des prix, constituait, également pour la Suisse, la politique à suivre.
De plus, la BNS a reçu le statut de tiers dépositaire officiel pour l'ECU («other holder»)
en tant que monnaie de réserve, statut dont seule la BRI bénéficiait depuis la réforme de
1985. La décision de la BNS de jouer le rôle de dépositaire officiel de l'ECU en tant que
monnaie de réserve «souligne la disponibilité pour une coopération avec l'Europe au plan de
la politique monétaire» (cf. G.A. Colombo, chef de section du Bureau de l'intégration à
Berne, in bibliographie N" 12, 8-VIII, 6).
Pour un conseiller fédéral comme Otto Stich, les conséquences logiquement tirées de cet
état de fait ont conduit à une relation DM/franc stable, et le statut de «other holder», conféré
à la BNS comme dépositaire de l'ECU en tant que monnaie de réserve, témoigne à
satisfaction de notre volonté de coopération en matière de politique monétaire en Europe.
Comme le déclare Stich, la disponibilité de la Suisse à approfondir la collaboration avec
l'association monétaire de la CE dès 1992 existe, pour autant et aussi longtemps qu'elle
comporte un intérêt réciproque et se base sur la ligne politique d'une économie de la stabilité.
Pour nous, l'évolution actuelle des termes financiers sonne la fin de la période de
collaboration et la nécessité de passer à l'intégration, ce qui suppose une structure hiérarchi-
sée des compétences et la fin de la souveraineté en la matière.
En d'autres termes, la collaboration avec le SME doit s'inscrire dans une stratégie de la
réciprocité basée sur un échange d'avantages. Il reste la question de savoir si la Suisse est en
mesure de rester en position de force avec une monnaie s'affaiblissant et une inflation plus
élevée que celle de l'Allemagne ou égale à celle de la France. Dans le même ordre d'idée, il
nous paraît justifié de se demander dans quelle mesure un comportement basé sur une
stratégie de la réciprocité ne deviendra pas notamment plus difficile pour la Suisse lorsque la
192
LA LIBÉRATION DES FLUX DE CAPITAUX
livre sterling aura adhéré aux mécanismes de change et d'intervention, issue à laquelle cette
monnaie paraît, selon les spécialistes de la pratique, condamnée.
L'intégration des politiques européennes implique que des pans entiers de structures
normatives deviennent caducs. A titre d'exemple la Banque de France sera légalement tenue
de financer le déficit extérieur, la situation inverse étant vraie pour la RFA.
Ce processus est vrai pour les Etats membres. Pour les pays tiers, on observe que
l'émission monétaire ne peut plus se pratiquer en fonction du taux d'inflation, lequel est
conduit par la politique monétaire des autres pays.
Nous nous référons, notamment, à une étude spécialisée (cf. bibliographie N0 71) de la
Société de Banque Suisse selon laquelle «la politique monétaire est en moyenne plus
restrictive en Suisse qu'en Allemagne; elle donne cependant un peu moins de résultats».
L'étude relève en effet que la masse monétaire Ml a augmenté en valeur nominale et sur base
annuelle de 5,2% par mois en moyenne en Suisse, contre 7,6% en Allemagne de janvier
1970 à juillet 1989, alors que le taux annuel moyen de renchérissement s'est fixé à 4% en
Suisse et 3,8% en Allemagne.
De plus, les oscillations autour de la valeur moyenne de Ml ont été presque deux fois
plus fortes en Suisse qu'en Allemagne, ce qui tend à indiquer que la politique monétaire
allemande marque davantage de constance que celle de la Suisse.
Tant que le franc se raffermissait par rapport au DM (contraction du cours franc/DM de
plus de 25% au cours de la période sous revue), l'anticipation d'un bénéfice de change
compensait en moyenne la moindre rémunération perçue en francs par les investisseurs
allemands.
Or, de juillet 1989 à ce jour, la tendance s'est renversée, «de sorte que le nivellement des
taux d'intérêt n'est pas pour étonner» selon cette même étude, dont nous voulons reprendre
ci-après la conclusion in extenso pour la raison qu'elle nous paraît apporter à notre propos
l'illustration de la pratique.
« Compte tenu de l'intégration des marchés financiers et de la stabilité tant économique que
monétaire au sein de la CEE, l'écart entre le niveau des taux d'intérêt en Suisse et en
Allemagne fédérale ne devrait désormais plus être aussi sensible. L'avantage détenu par la
Suisse sur le plan de la stabilité économique et politique s'estompe. En outre, l'étranger fournit
des efforts plus marqués en vue de libéraliser les marchés des capitaux, ce qui fait fondre
l'avance que possédait la Suisse jusqu'ici. L'attrait du franc suisse en tant que monnaie de
placement s'amoindrit. La progression des investisseurs institutionnels aux dépens des parti-
culiers fait que les objectifs de placement immatériels (tels que la sécurité politique, le secret
bancaire, etc.) jouent de plus en plus un rôle secondaire. Ces investisseurs étant contraints de
maximaliser le rendement, ils ne sont pas disposés à supporter un désavantage de rémunération
pendant une période prolongée. Les frais de transaction, la liquidité et l'efficience du marché
comptent de plus en plus; or, sur ce point, nombreux sont, dans une optique internationale, les
arguments en faveur du deutsche mark et contre le franc suisse. »
Pour Otto Stich (nous nous référons toujours à l'interpellation Dobler, cf. bibliographie
N0 69), le fait que le SME puisse évoluer en direction d'une structure comportant une banque
centrale d'émission, et peut-être une monnaie commune, suffit à laisser envisager des
facteurs d'incompatibilité avec notre neutralité.
193
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Il nous semble quant à nous que la problématique d'une coopération accrue en matière
monétaire avec la CE peut s'envisager en deux étapes, sans que la première ne préjuge en
quoi que ce soit de la seconde. La première, qui consisterait en une association avec le SME,
ne comporterait aucune incidence sur le statut de notre neutralité puisque le SME n'est pas un
organe de la CE. La seconde consisterait à examiner alternativement deux options, à savoir le
maintien d'un accord de coopération type SME nonobstant la constitution d'une Union
économique et monétaire, ou l'association à cette Union. Cette dernière option nécessiterait,
avant toute prise de position, un examen sérieux de ses incidences sur le statut de neutralité
de la Suisse.
Au plan pratique, et nous nous référons en l'occurrence à l'entretien échangé en date du
17 janvier 1990 avec Etienne Grisel, professeur à l'Université de Lausanne, notre concept de
neutralité n'est pas incompatible avec les politiques monétaire et économique, de la même
manière qu'il ne l'est pas avec les équilibres actuels des différents termes de l'échange avec
l'ensemble du monde, pour la simple raison qu'il ne comporte aucun élément commun à une
économie qui se déploie dans un régime de libre-échange.
Il nous paraît opportun de relever à ce propos la position du secrétaire général de
l'ASB, Jean-Paul Chapuis (entretien du 13 novembre 1989), selon lequel une intégration de
la Suisse au SME, du moins aux mécanismes de change, peut être considérée comme
parfaitement envisageable, à la condition que sa négociation soit intégrée dans celle d'un
Espace économique européen et qu'elle intervienne à l'issue d'un accord portant sur cet
Espace.
La création d'un Espace économique européen est évidemment considérée comme une
démarche prioritaire par rapport à une adhésion au SME. D'une part elle procède du cadre
institutionnel érigé par le suivi de la Déclaration du Luxembourg, tel que précisé et confirmé
par la Déclaration commune des Etats membres de l'AELE et de la CE et des représentants
de la Commission européenne le 2 février 1988 à Bruxelles, et d'autre part elle porte sur la
structure complète de l'ensemble des rapports économiques.
Or, nous pensons justifié, pour notre part, de partir de l'idée que la Suisse dispose, avec
l'approche spécifiquement monétaire, d'un atout privilégié par rapport aux autres membres
de l'AELE.
La dimension internationale de sa place financière et son poids relatif, la présence de ses
banques et de ses sociétés multinationales dans la CE, le rôle international joué par le franc,
le caractère libéralisé de ses transactions financières, la constance de sa politique de lutte
pour la stabilité des cours de change et des prix, l'importance relative de son économie pour
la CE (la Suisse, absorbant 3,9% des exportations de la CE était, en 1986, son deuxième
client après les USA (cf. bibliographie N0 37, p. 48) constituent autant d'éléments qui nous
paraissent conférer à la Suisse une position privilégiée, et justifier le caractère opportun
d'une démarche bilatérale ou, au moins, l'examen approfondi de son opportunité.
La création d'une plate-forme commune avec la Commission européenne, dont le but
consisterait à permettre l'étude de la faisabilité d'un rapprochement dans le cadre du SME,
contribuerait grandement à nos yeux à positionner notre pays dans un comportement
officiellement coopératif, le mettant ainsi de façon concrète dans une structure de relation
dynamique caractérisée par un fort potentiel de réciprocité positive avec la CE.
194
LA LIBÉRATION DES FLUX DE CAPITAUX
Ce point de vue, relevons-le en passant, est également celui de Paolo Clarotti, directeur
de l'Unité Banques et Etablissements financiers de la Commission de la CE, selon qui la
mise sur pied d'une étude de faisabilité portant sur une démarche d'intégration de la Suisse
au SME serait non seulement saluée de façon très positive par la Commission européenne,
mais devrait encore être considérée comme hautement souhaitable (cf. entretien des 24-
25 octobre 1989, à Anvers).
Or il est évident que la Suisse est souveraine en la matière, comme elle est institutionnel-
lement et théoriquement souveraine en matière de politique monétaire, et pratiquement aussi
dans la mesure où elle est libre d'orienter sa politique dans un sens inflationniste ou anti-
inflationniste. Son autonomie réelle dans le cadre d'une politique de stabilité des cours de
change et des prix est, nous l'avons vu, à nos yeux, sujette à caution et sera d'autant plus
remise en cause dans une dynamique généralisée de libération et de déréglementation.
En conclusion, dans l'optique d'une dynamique de la coopération basée sur une stratégie
volontariste de la réciprocité, il nous paraît que la Suisse pourrait et devrait jouer la carte
d'une démarche officielle d'adhésion au SME, au moins au niveau du mécanisme de change,
avant d'entamer la négociation portant sur un Espace économique européen.
Quoi qu'il en soit, nous partageons pour notre part l'avis de G.A. Colombo (cf.
bibliographie N° 12, 8-VIII, 7) selon lequel «la part croissante de la convergence de la
politique de l'argent à l'intérieur de la CE et de la politique monétaire commune à l'extérieur
de la CE font apparaître comme étant inéluctable un accroissement de la coopération de la
Suisse avec les institutions du SME. Dans la négative, les fluctuations du franc contre le DM
et les principales monnaies du SME pourraient atteindre une ampleur non souhaitable».
Selon le même auteur, la BNS a maintenu «de facto» le franc dans une relation stable avec
les monnaies du SME, sans être passée cependant par le biais d'un processus institutionnel
(cf. ibidem p. 5).
Quant à l'opinion encore récente de nos autorités monétaires, elle consistait dans la
constatation d'une pleine autonomie en matière de politique monétaire, grâce à laquelle «le
franc s'est établi un statut solide de monnaie de réserve, comme monnaie internationale, en
compagnie d'autres monnaies fortes telles que le DM et le yen, sans oublier le dollar
américain. Malgré cette internationalisation, et grâce à la politique restrictive menée par la
BNS, l'inflation a été contenue et l'épargne stimulée, faisant bénéficier la Suisse de bas taux
d'intérêt qui ont favorisé l'investissement et la croissance, tandis que le cours du franc
évoluait parallèlement à celui du DM, monnaie de notre principal concurrent» («Journal de
Genève» du 21 novembre 1989).
Suite aux circonstances, cette opinion semble avoir, depuis fin 1989, évolué, dans la
mesure où il était constaté que le franc était à son niveau le plus bas des six derniers mois par
rapport au DM, soit Fr. 88.83, alors que depuis six mois environ la BNS faisait flotter le taux
lombard, se situant depuis le mois de mai jusqu'au mois de novembre 1989 dans une
fourchette comprise entre 75/s et 9%, le taux d'escompte étant relevé dans l'intervalle deux
fois de 1 % chaque fois jusqu'à 6%. D'ailleurs la pratique constatait en novembre 1989 que
le franc était « supposé rester relativement stable par rapport au DM si l'on part du fait que les
taux du franc sur le marché monétaire resteront cantonnés à peu près au niveau des taux du
DM correspondants» (cf. étude spécialisée, bibliographie N° 72).
195
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
L'opinion de Markus Lusser, président du Directoire de la BNS, est claire: «Je ne vois
aucune nécessité, en matière de politique de l'argent, à normaliser l'internationalisation du
franc. Notre autonomie en la matière ne sera pas tellement limitée par l'internationalisation,
mais bien davantage par les fluctuations de cours qui sont le résultat direct de la divergence
existant entre les stratégies de politique économique des pays industrialisés. » (cf. bibliogra-
phie N0 12, VIII-7, 2)
En d'autres termes, si nous comprenons bien, dans la mesure où la Suisse applique les
mêmes politiques économique et monétaire que ses principaux partenaires, elle n'a pas
besoin d'autonomie en la matière.
Cette opinion nous paraît exacte au plan juridique, mais sujette à caution au plan
économique, comme nous l'avons exprimé tout au long de ce chapitre.
Illustrant l'évolution suivie par l'opinion de la BNS, le «Journal de Genève» du
17 janvier 1990 annonçait qu'elle était prête à discuter le rattachement du franc au SME.
On peut maintenant se demander dans quelle mesure une véritable politique d'intégration
au niveau de la CE est encore compatible avec l'intégration de tiers mineurs.
Il nous faut également observer que, pour demeurer crédible vis-à-vis de ses partenaires,
la RFA ne pourra plus défendre la Suisse uniquement sur la base de simples rapports de bons
voisinages, en raison de l'intersection intervenue entre les processus de libéralisation en
RDA et d'intégration communautaire.
C'est ainsi que, plus que jamais, il nous paraît vital que la Suisse se hisse à pied d'égalité
sur l'axe faible-fort, dans une structure de coopération avec la CE basée sur l'obligation de
réciprocité, en affichant un comportement du type «TIT for TAT», et qu'elle fasse jouer,
sans tarder, un segment de coopération dans lequel elle paraît disposer d'un atout, en faisant
acte de rattachement de sa monnaie au SME, et reprenant par ce biais l'avantage de
l'initiative qu'elle paraît avoir perdu.
196
9. Conclusion
Le comportement de la Suisse, face au processus d'intégration européenne, répond-il aux
exigences d'une dynamique de la coopération basée sur la réciprocité ? En d'autres termes, la
structure de la relation entre la Suisse et la CE dispose-t-elle des plates-formes de
coordination lui permettant de se maintenir en phase avec la dynamique européenne? Enfin,
quelle dimension donner en priorité à notre approche de la coopération : universelle dans une
approche globale par le GATT, régionale dans une approche multilatérale par l'AELE, dans
le cadre d'un futur Espace économique européen, ou bilatérale avec la CE dans des segments
de la coopération sélectionnés ?
Les réponses, que nous avons tenté de donner à ces questions fondamentales et d'une
brûlante actualité, tiennent davantage de la perspective ouverte à la réflexion que de la
panacée.
L'expression politique du comportement de la Suisse a évolué de façon radicale entre le
24 août 1988 (date du Rapport du Conseil fédéral sur la position de la Suisse dans le
processus d'intégration européenne) et le 19 décembre 1989 (date de la Conférence
commune des ministres de la CE et de l'AELE).
D'un comportement marquant le refus d'une remise en cause de la structure de la
coopération, et limitant la plate-forme de coordination à l'établissement de passerelles
ponctuelles avec la CE, la Suisse est tombée en position de défensive et paraît avoir perdu
toute marge d'initiative, condition nécessaire pour qu'elle puisse se hisser à pied d'égalité sur
l'axe faible-fort de la structure de la relation.
Plus grave, à nos yeux, le Gouvernement suisse laisse se développer le sentiment que,
dépassé par l'accélération des événements, notamment depuis la promulgation de l'Acte
unique en 1985, il n'a pas à ce jour encore mis en place, vis-à-vis du souverain, une politique
d'information adéquate. C'est, nous semble-t-il, en effet un sentiment généralisé de
pessimisme qui prévaut, tant face aux réalisations et au potentiel de réalisation de l'intégra-
tion européenne que face à l'apparente inéluctabilité d'une remise en cause de nos
fondements constitutionnels, de nos acquis socio-économiques, et de notre dignité de citoyen
d'un pays respecté et cité en exemple.
197
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Nous avons voulu montrer combien un tel sentiment s'avérait peu justifié, et que la
Suisse pouvait, au contraire, bénéficier largement du plus qualitatif apporté à l'Europe par le
processus d'intégration en cours.
Il s'agit pour cela d'avoir le courage de se remettre en cause au niveau du pays, à l'instar
de ce que chaque homme responsable doit faire périodiquement dans sa vie professionnelle
pour demeurer en phase avec son environnement, de définir l'ordre des priorités, les objectifs
concrets et mesurables, la stratégie qui permettra de les concrétiser, d'allouer les ressources
nécessaires au processus et de pratiquer une politique de l'information qui réponde aux
critères devenus universels de la transparence et du professionnalisme.
En termes concrets, nous avons été amené, au cours de notre analyse, à nous poser les
questions suivantes:
—  Notre vocation européenne n'est-elle pas prioritaire, par rapport à notre vocation
universelle ?
—  Notre objectif n'est-il pas d'assurer, et si possible de développer, notre bien-être socio-
économique, en termes de revenu net réel par habitant?
—  Notre stratégie ne devrait-elle pas consister en l'adoption d'un comportement du type
«TIT for TAT», basé sur la réciprocité diffuse et intersectorielle, déployé au plan
bilatéral avec la CE en priorité, tout en jouant de façon concomitante le jeu aux doubles
plans multilatéraux de l'AELE et du GATT?
—  Nos ressources ne consistent-elles pas en l'inventaire des segments de coopération, dont
nous pourrons nous servir comme atouts dans la négociation?
Face à la position de défensive dans laquelle nous placent à la fois les conditions de base
émises par la CE pour un round prochain de négociations exploratoires et les divergences
d'intérêt qui se creusent entre la Suisse et ses partenaires dans le cadre de l'AELE, nous nous
devons de reprendre l'initiative.
La libéralisation des services financiers, la libération des flux de capitaux nous en
donnent l'occasion.
Alors que l'autonomie et la souveraineté des nations se trouvent remises en cause par le
déséquilibre des balances courantes, que la globalisation, la déréglementation et le progrès
technologique contribuent à aggraver ce déséquilibre, que l'expression de la volonté de
puissance japonaise tend à se substituer à la voix économique et libérale des USA, il nous
faut rassembler les philosophies identiques, sans oublier que les nationalités demeurent et
s'exacerbent selon les régions.
Dans un monde qui bascule vers un rapport de forces, davantage qu'il se maintient dans
une marge de volonté de rapprochement, par la nature des choses, le multilatéralisme semble
toucher à ses confins, cédant du terrain au bilatéralisme. Les avantages marginaux, que nous
obtiendrons par le multilatéralisme, seront sanctionnés par davantage de sacrifices, en termes
de perte d'autonomie et de souveraineté, que ceux que nous obtiendrons par un bilatéralisme
redéfini en fonction de notre environnement immédiat.
Parmi nos atouts majeurs, nous disposons d'un segment de coopération dans le domaine
financier, et nous proposons de déclencher la dynamique d'une coopération bilatérale avec la
CE, en procédant à la coordination prioritaire de nos structures dans ce domaine.
198
CONCLUSION
En termes tout à fait concrets, nous proposons l'ouverture immédiate de négociations
pour un rattachement de notre monnaie au Système monétaire européen, accompagné par une
politique adéquate d'information, tant à l'égard de nos partenaires que du souverain, au titre
de facteur déclenchant de la dynamique de la coopération basée sur la réciprocité.
Parallèlement, nous proposons qu'un processus général d'harmonisation sur les règles
essentielles dans ce même domaine financier, et particulièrement bancaire, soit entamé avec
IaCE.
Pourrons-nous prétendre à bénéficier des avantages d'un Marché financier unique sans
revoir et adapter notamment notre secret bancaire, la philosophie de nos réserves latentes, la
politique de transparence de notre place financière, et en maintenant le caractère discrimina-
toire de notre politique de la main-d'œuvre étrangère?
Une ouverture en matière d'entraide administrative et fiscale, même limitée à des profils
de clientèle bien définis, ne témoignerait-elle pas de façon décisive que nous voulons nous
intégrer à une Europe en pleine maturité économique, de la même façon que nous avons su
tirer avantage d'une Europe en pleine reconstruction après guerre et à la recherche de son
identité et de sa puissance propre dans les années qui suivirent ?
199
BIBLIOGRAPHIE
Ouvrages de référence spécifique (par ordre de numérotation mentionné dans le texte)
N° 1 AXELROD Robert, The Evolution of Cooperation. Basic Books Inc., Publishers, New York
1984 (GATT Library Geneva).
N° 2 KEOHANE Robert O., Reciprocity in International Relations. Massachusetts Institute of
Technology and the World Peace Foundation, 1986 (GATT Library Geneva).
N° 3 AXELROD Robert and KEOHANE Robert 0., Achieving Cooperation under Anarchy:
Strategies and institutions. World Politics 38, 1985 (GATT Library Geneva).
N0 4 OYE Kenneth A., Explaining Cooperation under Anarchy: hypothesis and strategies.
World Politics 38, 1985 (GATT Library Geneva).
N° 5 JERVIS Robert, Cooperation under the Security Dilemma. World Politics 30, 1978 (GATT
Library Geneva).
N0 6 ALLAN Pierre, BOURQUI Pascal F., Application de la théorie des jeux à l'étude des
relations internationales. Cahiers d'histoire et de politique internationale, N0 4, Institut
universitaire des hautes études internationales, Genève, 1984.
N0 7 TRANSALP 2005, Groupe technique, Prise de position de la Communauté d'intérêts
Simplon-Lôtschberg. Ecole polytechnique fédérale de Lausanne, Institut des transports et de
planification, Lausanne, 10 janvier 1989.
N0 8 Union suisse du commerce et de l'industrie, L'économie suisse face au défi du marché
intérieur de 1992: une analyse pratique. USCI, septembre 1988, Zurich.
N° 9 Associations patronales, La Suisse en marge de l'Europe. «Journal des Associations
patronales», 45, p. 909, novembre 1989.
N0 10 CHAPUIS Jean-Paul, Secretary general of the Swiss Bankers' Association, Reciprocity: a
view from EFTA. The European Finance Symposium, Antwerp, October 25, 1989, (SBA
Library, Basel).
N0 11        «Neue Zürcher Zeitung», Schlussfolgerungen der EG-EFTA-Steuergruppe. 21. November
1989.
N0 12       KELLENBERGER Jakob, Dr., Möglische Szenarien in Beziehungen Schweiz-EG. Orell
Füssli, 2-VIII, Dezember 1989.
201
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
N" 13 Conseil fédéral suisse, Rapport sur la position de la Suisse dans le processus d'intégration
européenne. 24 août 1988, FF 88.045.
N0 14 CLINE William R., «Reciprocity»: a new approach to world trade policy? Institute for
international economics, Washington DC, September 1982 (GATT Library Geneva).
N0 15 SENN Nikolaus B., Das Gegenrecht in der Schweizerischen Bankengesetzgebung. Universi-
tätsverlag AG, Freiburg, 1989.
N0 16 BODMER Daniel, KLEINER Beat, LUTZ Benno, Kommentar zum Schweizerischen Ban-
kengesetz. Schulthess Polygraphischer Verlag, Zürich, 1986.
N" 17 DIETZI Hans Peter, Beiträge zum Schweizerischen Bankenrecht in R. von Graffenried für
den Schweizerischen Bankverein. Verlag Stampili & Cie AG Bern, 1987.
N0 18 FLORY Thiébaud, Le GATT: droit international et commerce mondial. Librairie générale
de droit et de jurisprudence, Paris, 1968.
N0 19 DUNKEL Arthur, Director general of the General Agreement on Tariffs and Trade, At the Li
and Fung Lecture. The Chinese University of Hong Kong, March 23, 1984 (GATT Library
Geneva).
N0 20       VINER Jacob, International Economics. The free press, Glencoe, Illinois, 1951.
N0 21        CEE (Bulletin des), Acte unique européen. Supplément 2/86.
N0 22 Comité économique et social, Le GATT vers de nouvelles négociations. CEE, 1986
(Librairie du GATT, Genève).
N0 23 CAMPS Miriam and DIEBOLD William jr, The New Multilateralism. Council on foreign
relations Inc., New York, 1986 (GATT Library Geneva).
N° 24 BLACKHURST Richard, Reciprocity in Trade Négociations under Flexible Exchange
Rates. London, Macmillan, for the Trade Policy Research Control, 1979 (GATT Library
Geneva).
N0 25 ROESSLER Frieder, The Rationale for Reciprocity in Trade Negotiations under Floating
Currencies. Kuklos, vol. 31, 1978 (GATT Library Geneva).
N° 26 PADOA-SCHIOPA Tommaso, Europe, monnaie et politique économique. Commission des
CEE, Perspectives européennes, 1984.
N" 27       AELE, L'AELE. 3e édition, 1987, AELE, Genève.
N0 28 DELORS Jacques, Rapport sur l'Union économique et monétaire dans la CE. Comité pour
l'étude de l'union économique et monétaire, 1989, Bruxelles.
N° 29 Commission des CEE, L'achèvement du marché intérieur. Livre blanc de la Commission à
l'intention du Conseil européen, Commission des CEE, juin 1985.
N0 30 Commission des CEE, Achèvement du marché intérieur, état des travaux au 1.4.1989.
Mémo 16/89, non attribuable, Bruxelles.
N° 31 Conseil des CEE, Deuxième Directive du Conseil du 15 décembre 1989 visant à la
coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives, concernant
l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice et modifiant la directive 77/
780/CEE. 89/646/CEE, JO L 386.
N0 32 Commission des CEE, Information sur la proposition de Deuxième Directive. Bruxelles,
13 avril 1989.
N0 33 Conseil des CEE, Directive du Conseil du 13 juin 1983 relative à la surveillance des
établissements de crédit sur base consolidée. 83/350/CEE.
202
BIBLIOGRAPHIE
N0 34 Conseil des CEE, Directive du Conseil du 20 décembre 1985 portant coordination des
dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes
de placement collectif en valeurs immobilières (OPVCM). 85/611/CEE.
N0 35 Commission des CEE, Recommandation de la Commission du 22 décembre 1986 relative à
la surveillance et au contrôle des grands risques des établissements de crédit. 87/62/CEE.
N0 36 BELMONT C. & L., Bruxelles, The European Community: 1988 Review and 1989
Prospects.
N0 37       COOPERS & LYBRAND, Wege zum EG-Binnenmarkt. 2. Auflage, 1989.
N0 38 HELBRING C, BOEMLE M., GLAUS B.U., Revision und Rechnungsregelung im
Wandel. Festschrift für André Zünd, Zürich, 1988.
N" 39       Chambre fiduciaire suisse, Manuel suisse de révision comptable. Zurich, 1987.
N0 40       Commission d'experts pour les recommandations relatives à la présentation des comptes,
Zurich, Eléments constitutifs des comptes annuels. FER N0 1, décembre 1985.
N0 41 Commission d'experts pour les recommandations relatives à la présentation des comptes,
Zurich, Comptes de groupes. FER N0 2, juin 1986.
N0 42 Conseil des CEE, Septième Directive du Conseil du 13 juin 1983 fondée sur l'art. 54 § 3, lit.
g du Traité, concernant les comptes consolidés^ JO L 193.
N° 43 Conseil des CEE, Quatrième Directive du Conseil du 25 juillet 1978 fondée sur l'art. 54 § 3,
lit g du Traité et concernant les comptes annuels des sociétés. JO L 222.
N0 44 Conseil des CEE, Proposition de Directive du Conseil du 18 septembre 1986 concernant les
fonds propres des établissements de crédit. 86/C243/06.
N0 45 Conseil des CEE, Directive du Conseil du 18 décembre 1989 relative à un ratio de
solvabilité des établissements de crédit. 89/647/CEE, JO L 386 13.
N" 46       Banque des règlements internationaux, 59e Rapport annuel 1988-1989.
N0 47       Bank of International Settlements, Recent Innovations in International Banking. Bank for
International Settlements, second impression, Basel, April 1986.
N0 48 Commission des CEE, Rapport au Parlement sur la communication de la Commission sur la
création d'un espace financier européen et les propositions de la Commission et du Conseil
sur:
—  une directive pour la mise en œuvre de l'art. 67 du Traité (Libération des mouvements de
capitaux) ;
—  une directive aménageant la directive 72i'156ICEE pour la régulation des flux financiers
internationaux et la neutralisation de leurs effets indésirables sur la liquidité interne ;
—  un règlement portant mise en place d'une mécanisme unique de soutien financier à
moyen terme des balances de paiements des Etats membres du 11 mai 1988, COM (87)
550 final. Dae. C2 - 310/87.
N0 49 Conseil des CEE, Proposition de Directive concernant un régime commun de retenue à la
source sur les intérêts. COM (89) 60 final/3, 12 mai 1989.
N0 50 Conseil des CEE, Proposition de Directive modifiant la directive 77 17991 CEE concernant
l'assistance mutuelle des autorités compétentes des Etats membres dans le domaine des
impôts directs et de la taxe sur la valeur ajoutée. COM (89) 60 final/3, 12 mai 1989.
N0 51 KAY J.A., SMITH S.R., Centre for Business Strategy. Myths and Realities 1992. London
Business School, 1989.
N0 52 Conseil des CEE, Directive du Conseil du 24 juin 1988pour la mise en œuvre de l'art. 67 du
Traité 88/361/CEE. JO L 178.
203
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
N0 53       DIBOUT Patrick, professeur à l'Université de Paris XI, La libération du mouvement des
capitaux et l'harmonisation européenne de la fiscalité et de l'épargne. La revue «Banque»
N0 489, décembre 1988.
N° 54       Conseil des CEE, Proposition de Treizième Directive du Conseil du 19 janvier 1989 en matière
de droit des sociétés, concernant les offres publiques d'achat ou d'échange. 89/C64/07.
N° 55        «Northwestern Journal of International Law and Business», Towards the Harmonization of
EC-Member States Regulation on Takeover Bids. Winter 1989, Volume 9, number 3.
N0 56       Arthur ANDERSEN & Co, La place financière suisse: perspectives, défis, chances. 1986.
N" 57       Association des bourses suisses, Code suisse des offres publiques d'achat. Association des
bourses suisses, 1er septembre 1989.
N° 58       Association des bourses suisses, Code suisse des OPA. Communiqué de presse et Commen-
taires, Association des bourses suisses, 13 septembre 1989.
N0 59       Commission suisse des cartels, Les effets de portée nationale d'accords entre banques.
Commission suisse des cartels, mars 1989.
N0 60       Association suisse des banquiers, Les banques et la concurrence. Association suisse des
banquiers, juillet 1989.
N0 61        LUTZ Christian, Optionen der Schweiz im Künftigen Europa. Verlag Paul Haupt, Bern und
Stuttgart, 1989.
N0 62       HIRSZOWICZ Christine, Internationale Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes Schweiz.
Verlag Paul Haupt, Bern und Stuttgart, 1987.
N0 63       Chambre du commerce et de l'industrie de Genève, Genève et le marché intérieur de la
Communauté de 1992. Chambre du commerce et de l'industrie de Genève, septembre 1989.
N0 64       LOUIS Jean-Victor, L'ordre juridique communautaire. Perspectives européennes, 4e édi-
tion, 1988.
N0 65       Commission des CEE, Création d'un espace financier européen. Perspectives européennes,
Bruxelles, 1988.
N0 66       DE RUYT Jean, L'Acte unique européen. Université de Bruxelles, 1989.
N° 67       Swiss Bank Corporation, Economie and Financial Prospects. N0 2/1985.
N" 68        Swiss Bank Corporation, Economie and Financial Prospects. N0 3/1989.
N0 69       Parti démocrate chrétien suisse. Postulat aux Chambres fédérales concernant l'adhésion de
la Suisse au SME. FF 88.309.
N0 70       DOBLER, interpellation aux Chambres fédérales, Politique monétaire. Le SME. FF 88.320.
N0 71        Société de Banque Suisse, Obligations: étude de marché. Novembre 1989.
N0 72       Société de Banque Suisse, Obligations: stratégie de placement. Novembre 1989.
N0 73       Loi fédérale sur les banques et caisses d'épargne du 8 novembre 1934. LFB, RO 952.0 (état
au 1« juillet 1988).
N0 74       Ordonnance d'exécution de la LFB du 17 mai 1972. RO 952.02.
N» 75       Arrêté du Conseil fédéral du 24 juin 1971. RO 952.001.
N° 76       Banque Nationale Suisse, Bulletin mensuel, décembre 1989.
N0 77       Banque Nationale Suisse, Bulletin trimestriel, décembre 1988.
N0 78       Société Fiduciaire Suisse, A propos. Août 1989.
N0 79       OCDE, Introduction aux codes OCDE de libération. Paris, 1987.
N0 80       La répression pénale du blanchissage d'argent, réflexions à propos du message du CF du
12 juin 1989. Revue des faits de la semaine SDES, N" 33, 34 du 15 août 1989, Genève.
204
BIBLIOGRAPHIE
Ouvrages de référence générale (non mentionnés dans le texte).
AELE, L'AELE d'hier à demain. AELE et Institut universitaire d'Etudes européennes, Genève, 1988
(réimpression).
ALTWEGG Jürg, Horizon 92, la Suisse et le défi européen. Verlag Sauerländer AG, Aarau, 1988.
Arthur ANDERSEN & CO, European Capital Markets a Strategic Forecast. The Economist Publica-
tions, January 1989.
ASCHINGER Franz E., BINSWANGER Hans Christoph, MAYRZEDT Hans M., VON PLATEN
Otto, Der Europäische Währungsblock aus Schweizerischer Sicht. Verlag Paul Haupt, Bern und
Stuttgart, 1973.
Assemblée consultative économique et sociale, Le GATT vers de nouvelles négociations. CE, Comité
économique et social, Bruxelles, 1989.
Association suisse des banquiers, Préalable à la capacité concurrentielle de la Suisse. 1987.
Association suisse des banquiers, Die Schweizerische Wettbewerbsfähigkeit in der Diskussion. 1988.
Association suisse des banquiers, Rapport annuel 1987-1988.
Association suisse des banquiers, Rapport annuel 1988-1989.
Association suisse des banquiers, Journée des banquiers 1989.
Banque des règlements internationaux, Evolution de l'activité bancaire et financière internationale.
BRI, Département monétaire et économique, Bâle, août 1989.
Bourse de Genève, Manuel de la Bourse de Genève. 1" janvier 1981.
BROEKER G., La concurrence dans le secteur bancaire. Organisation de coopération et de développe-
ment économiques (Bibliothèque du Bureau fédéral de l'intégration européenne, Berne).
Centre européen de la culture, La Suisse et l'Europe. Genève, mars 1989.
Chambre suisse des sociétés fiduciaires et des experts comptables, Révision du droit des sociétés
anonymes. Zurich, 1984.
CHRISTENSEN Bénédicte Vibe, Switzerland's Role as an International Financial Center. Internatio-
nal Monetary Fund, Washington, July 1986.
205
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
Comité des étudiants et association des gradués de l'Ecole HEC, La Suisse face à l'Europe de 1992.
Lausanne, mai-juin 1988.
Commission des CEE, Un Marché commun des services. Commission des CE, Luxembourg, 1989.
Commission des CEE, Economie européenne 1992: la nouvelle économie européenne. Mars 1988.
Commission des CEE, Relations entre la Communauté et le Japon. COM (88) 136 final.
Commission des CEE, Communication de la Commission relations Communauté-Japon. COM (87)
344 final.
COSANDIER Pierre-Alexis, Switzerland and International Financial Integration. Recent History and
New Theoretical Developments. Thèse, 1987, Université de Genève, Institut des hautes études
internationales.
Department of the Treasury, National Treatment Study. Washington, 1986.
DE TSCHARNER Benedict, Quelle Europe, quelle Suisse? Centre de recherches européennes,
Lausanne, 1989.
Ecole des hautes études commerciales de l'Université de Lausanne, Les premières recommandations
suisses relatives à la présentation des comptes. HEC, Lausanne, 1988
Ecole des hautes études commerciales de l'Université de Lausanne, Information financière et offres
publiques d'achat. HEC, Lausanne, 1989.
Fondation Jean Monnet pour l'Europe, Témoignage à la mémoire de Jean Monnet. Centre de
recherches européennes, Lausanne, 9 novembre 1989.
FREIBURGHAUS Dieter, ZBINDEN M., Réflexion sur l'attitude de l'économie suisse face à
l'intégration européenne. Institut de hautes études en administration publique, Lausanne, avril
1989.
GERMANN Raimund E., Pour une Constitution fédérale «euro-compatible». Institut de hautes études
en administration publique, Lausanne, avril 1989.
GISCARD D'ESTAING Valéry, Jean Monnet. Centre de recherches européennes, Lausanne, 1989.
HAMILTON Adrian, The Financial Revolution. Penguin Books, Penguin Business Library, 1985.
HUBER Jürgen Gerhard, Die Pràferenziellen Abkommen der EG mit Dritten Staaten und die Frage
ihrer Vereinbarkeit mit dem GATT. Ludwig-Macimilians-Universität, München, 1981.
Institut universitaire d'études européennes, La Suisse et le Marché commun face à la libération des
services. Genève, octobre 1988.
JACKSON John H., World Trade and the Law of GATT. Bobbs-Merrill Company Inc., New York,
1985 (GATT Library Geneva).
KEY Sydney J., Financial Integration in the European Community. Board of Governors of the Federal
Reserve System, International Finance Discussion Papers, April 1989 (GATT Library, Geneva).
LANGUETIN Pierre, RUMPF François, La Banque européenne d'investissement - L'Ecu - Une
Banque centrale européenne. Centre de recherches européennes, Lausanne, 1988.
LOUIS Jean-Victor, Etudes européennes, vers un système européen de banques centrales. Université
de Bruxelles, 1989.
LUDLOW Peter, The Making of the European Monetary System. Butterworths European Studies, 1982
(Centre d'information et de documentation, Société de Banque Suisse, Bâle).
MERCIER Pierre, JACOT-GUILLARMOD Olivier, Droit de l'intégration économique européenne:
Guide juridique pratique de l'Espace économique européen. Stämpfli, Berne, 1989.
206
BIBLIOGRAPHIE
OCDE, Tendances des marchés des capitaux - Dispositions relatives à la réglementation et au contrôle
des marchés de valeurs mobilières dans les pays de l'OCDE. Novembre 1988.
OCDE, Contrôle des mouvements internationaux de capitaux - L'expérience en matière de contrôle
des opérations de placement en actions et obligations. 1980.
OCDE, Contrôle des mouvements internationaux de capitaux - L'expérience en matière de contrôle
des opérations internationales de crédits et prêts financiers et de dépôts. Paris, 1982.
OCDE, L'évolution des activités bancaires dans les pays de l'OCDE. Paris, 1985.
OCDE, Les pouvoirs publics face à l'internationalisation des activités bancaires. Paris, 1983.
OCDE, Le contrôle prudentiel des banques. Paris, 1987.
OCDE, La concurrence dans le secteur bancaire. Paris, 1989.
OCDE, Le secteur bancaire et la politique monétaire. Paris, 1985.
PLEVEN René, L'Union européenne - une construction continue et irréversible. Centre de recherches
européennes, Lausanne, 1984.
SAUVÉ Pierre, Trade in Financial Services and the Uruguay Round: the Current State of Play.
Seminar on Banking and Reciprocity, European Finance Symposium, Antwerp, 25 October 1989.
SCHWOK René, Horizon 1992. Institut universitaire d'études européennes, Georg Editeur S.A.,
1989.
SCOTT Hal S., La notion de réciprocité dans la proposition de Deuxième Directive de coordination
bancaire. Revue du Marché commun, N0 323, janvier 1989 (bibliothèque du Bureau fédéral de
l'intégration européenne, Berne).
Société de Banque Suisse, La nouvelle stratégie européenne de la Société de Banque Suisse PR DG.
Communiqué du 29 juin 1989.
THALMANN Jörg, 1992... Et nous? Ed. J.-M. Blanc S.A., Le Mont-sur-Lausanne, 1989.
VAN YPERSELE Jacques, Le système monétaire européen. Commission des CE, Bruxelles, 1988.
ZWAHLEN Jean, directeur général de la Banque Nationale Suisse (Résumé de conférence), L'intégra-
tion financière européenne: ses implications pour la Suisse. Centre international d'études moné-
taires et bancaires, Genève, 9 mai 1989.
Principaux journaux et périodiques consultés
« AGEFI »
«Figaro»
«Financial Times»
«Finanz und Wirtschaft»
«Hebdo»
«Institutional Investor»
«International Herald Tribune»
«Journal de Genève»
«Le Mois»
«Neue Zürcher Zeitung»
207
Table des matières
1.              INTRODUCTION...............................       13
2.              LA DYNAMIQUE DE LA COOPÉRATION. DOCTRINE ET THÉORIE .       17
2.1.           GÉNÉRALITÉS.................................       17
2.2.           DÉFINITION DE LA COOPÉRATION......................       18
2.3.           DYNAMIQUE DE LA COOPÉRATION.....................       18
2.3.1.        La structure des résultats attendus.........................       18
2.3.2.       L'axe fort-faible dans la théorie des jeux......................       21
2.3.3.        L'ombre du futur — Introduction de la notion de réciprocité.............       26
2.3.4.       Le nombre des protagonistes — La problématique de la sanction    ..........       29
2.3.5.        Le résultat lié...................................       30
2.3.6.        La segmentation de la coopération.........................       31
2.4.           CONCLUSION..................................       33
3.              LA RÉCIPROCITÉ. DÉFINITION ET ÉVOLUTION............       35
3.1.           INTRODUCTION................................       35
3.2.           DÉFINITION DE LA RÉCIPROCITÉ.......................       36
3.3.           RÉCIPROCITÉ SPÉCIFIQUE    ..........................       37
3.4.           RÉCIPROCITÉ DIFFUSE............................       38
3.5.           LA RÉCIPROCITÉ SELON LA LOI FÉDÉRALE SUR LES BANQUES......       39
3.5.1.        Introduction...................................       39
3.5.2.        La LFB du 8 novembre 1934. Evolution de la réciprocité..............       39
3.5.3.        Définitions et formes de la réciprocité bancaire selon la doctrine...........       43
3.5.4.       La réciprocité dans la LFB et l'OLFB. Esquisse..................       43
3.5.5.        Evolution récente et conclusion..........................       46
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
4.              L'ÉVOLUTION DU GATT..........................       49
4.1.           INTRODUCTION................................       49
4.2.           LEPRINCIPEDENON-DISCRIMINATION...................       50
4.3.           UNE APPLICATION DE LA RÉCIPROCITÉ...................       50
4.4.           LA CLAUSE DE LA NATION LA PLUS FAVORISÉE (NPF)...........       51
4.5.           LES EXCEPTIONS RÉGIONALES........................       52
4.6.           LACLAUSEDUTRAITEMENTNATIONAL(TN)................       54
4.7.           LA NOUVELLE APPROCHE DE l'URUGUAY ROUND.............       55
4.8.           LE RÉGIME DES TAUX DE CHANGE: PARAMÈTRE DE LA RÉCIPROCITÉ . .       57
4.8.1.        Introduction...................................       57
4.8.2.        L'obligation de réciprocité en régime de change fixe................       57
4.8.3.       L'obligation de réciprocité en régime de change flottant...............       58
4.9.           CONCLUSION..................................       59
5.              LA SUISSE ET L'ÉVOLUTION DES TENDANCES À L'INSTITUTION-
NALISATION ET À LA COOPÉRATION ..................       61
5.1.           LES CONTRAINTES DE L'ÉCONOMIE PLURINATIONALE..........       61
5.2.           LES COMPORTEMENTS COOPÉRATIFS DE LA SUISSE............       63
5.2.1.       La Suisse et le Conseil de l'Europe.........................       63
5.2.2.        La Suisse et l'AELE    ...............................       67
5.2.2.1.    Introduction historique..............................       67
5.2.2.2.    Les buts et moyens de l'AELE...........................       68
5.2.2.3.    Le contexte actuel de l'Acte unique européen....................       69
5.2.2.4.    Conclusion....................................       73
6.              LA STRATÉGIE EUROPÉENNE DE COOPÉRATION AVEC LES PAYS
TIERS DANS LE DOMAINE BANCAIRE..................       75
6.1.           INTRODUCTION................................       75
6.2.           LA DEUXIÈME DIRECTIVE DE COORDINATION BANCAIRE: EXEMPLE
D'APPLICATION D'UNE STRATÉGIE DE LA RÉCIPROCITÉ    .........       78
6.2.1.        Importance de la Deuxième Directive.......................       78
6.2.2.        La philosophie de la réciprocité dans la Deuxième Directive de coordination bancaire        79
6.2.3.        Les «cercles »de la réciprocité...........................       81
6.2.3.1.    Le cercle du partenariat commercial........................       81
6.2.3.2.    Le cercle du traitement national..........................       83
6.2.3.3.    Le cercle des accès réels, effectifs et faciles    ....................       85
6.2.3.4.    Le cercle des équivalences .............................       88
6.2.3.5.    Le cercle des conditions de concurrence........'..............       89
6.2.3.6.    Conclusion....................................       90
210
TABLE DES MATIÈRES
7.             LESPLATES-FORMESDECOORDINATION...............       93
7.1.           LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DE LA DÉMARCHE COMMUNAUTAIRE         93
7.2.           L'HARMONISATION PRÉALABLE DES RÈGLES ESSENTIELLES DE SUR-
VEILLANCE...................................       95
7.2.1.        Le capital minimum................................       96
7.2.1.1.    Normes de la CE (cf. Deuxième Directive, art. 4 et 10)...............       96
7.2.1.2.    Normes de la Suisse................................       97
7.2.2.        La surveillance des principaux actionnaires.....................       98
7.2.2.1.    Normes de IaCE (cf. Deuxième Directive, art. 5 et 11)...............       98
7.2.2.2.    Normes de la Suisse................................      100
7.2.3.        La surveillance des participations non bancaires..................      101
7.2.3.1.    Normes de la CE (cf. Deuxième Directive, art. 12).................      101
7.2.3.2.    Normes de la Suisse................................      102
7.2.4.        La comptabilité et le contrôle interne........................      110
7.2.4.1.    Les exigences communautaires..........................      110
7.2.4.2.    Les répercussions pour la Suisse..........................     112
7.2.5.        Les fonds propres.................................      114
7.2.5.1.    NormesdelaCE.................................      114
7.2.5.2.    UAccord de convergence du Groupe des Dix....................      115
7.2.5.3.    Normes de la Suisse................................      117
7.2.6.        Le ratio de solvabilité...............................      119
7.3.           MESURES FISCALES..............................      122
7.4.           LA DYNAMISATION DU MOUVEMENT DE CONCENTRATION........      131
7.4.1.        Les facteurs de dynamisation...........................      131
7.4.1.1.    Le facteur politique................................      131
7.4.1.2.    Le facteur du marché...............................      132
7.4.1.3.    Conclusion....................................      135
7.4.2.        Le dispositif normatif...............................      136
7.4.2.1.    Champ d'application...............................      136
7.4.2.2.    U objectif poursuivi................................      138
7.4.2.3.    Laréciprocité    ..................................      139
7.4.2.4.    Contenu de la réciprocité.............................      140
7.4.3.        La position de la Suisse..............................      144
7.4.3.1.    Engénéral....................................      144
7.4.3.2.    Les conditions cadres réglementant les OPA....................      144
7.4.3.3;    Le Code suisse des Offres publiques d'achat....................      145
7.5.           LA BOURSE SUISSE À LA CROISÉE DES CHEMINS..............      147
7.5.1.        Ledécor.....................................      147
7.5.2.        Structure atomisée de la bourse suisse.......................      149
7.5.3.        Le manque de transparence.........................". .  .      150
7.5.4.        La contrainte de l'action «liée»..........................      152
7.5.5.       Le caractère protectionniste des règlements boursiers................      154
7.5.6.        La dissuasion cartellaire..............................      155
211
LES ATOUTS DE LA SUISSE FACE À L'EUROPE
7.5.6.1.    Engénéral....................................      155
7.5.6.2.    La position de VOCDE..............................      156
7.5.6.3.    La position de la CFC...............................      157
7.5.6.4.    La position delASB    ...............................      160
7.5.7.      L'accès réel et effectif au marché.........................      161
7.5.7.1.    Généralités....................................      161
7.5.7.2.    La libre circulation des travailleurs........................      161
7.5.7.3.    La compétence juridictionnelle de la Cour de justice européenne (CJE).......      166
8.              LA LIBÉRATION DES FLUX DE CAPITAUX...............      171
8.1.           GÉNÉRALITÉS.................................      171
8.2.           LA VOLONTÉ POLITIQUE DU LÉGISLATEUR EUROPÉEN..........      171
8.2.1.        Crédibilité et maîtrise du Marché financier unique.................      171
8.2.2.        Compatibilité, harmonisation et équivalence....................      172
8.2.3.       Réciprocité et ouverture« erga omnes»    ......................      173
8.2.4.       Le rapprochement des législations fiscales.....................      175
8.2.5.       L'affirmation de l'identité monétaire de la Communauté..............      176
8.3.           L'APPAREIL LÉGISLATIF...........................      177
8.3.1.       Références....................................      177
8.3.2.       Directive pour la mise en œuvre de la libération complète des mouvements de
capitaux.....................................      177
8.4.           L'ÉQUILIBRE INSTABLE DU MARCHÉ HNANCIER UNIQUE.........      179
8.4.1.       Généralités....................................      179
8.4.2.       Les sauts qualitatifs de l'intégration financière...................      180
8.4.2.1.    Définition et champ d'observation.........................      180
8.4.2.2.    L'expression d'une volonté commune d'Union économique et monétaire.......      180
8.4.2.3.    La création d'une zone de stabilité monétaire (le SME)...............      181
8.4.2.4.    L'adoption d'une nouvelle stratégie, marque du caractère irréversible du processus
d'intégration...................................      182
8.4.2.5.    L'Union économique et monétaire.........................      183
8.4.2.6.    La désatellisation des pays de l'Est et son impact sur la relation CE-AELE......      183
8.5.           LE CENTRE DE GRAVITÉ DU MARCHÉ FINANCIER SUISSE.........      184
8.6.           DE L'ISOLATIONNISME À LA COOPÉRATION EN TERMES DE POLITIQUE
MONÉTAIRE..................................      189
9.              CONCLUSION.................................      197
BIBLIOGRAPHIE...............................     201
Ouvrages de référence spécifique (par ordre de numérotation mentionné dans le texte)     201
Ouvrages de référence générale (non mentionnés dans le texte)...........     205
212
Imprimé en Suisse
Achevé d'imprimer le 8 mai 1990
sur les presses de l'Imprimerie Corbaz S.A.
Montreux